Международно-правовые меры охраны озонового слоя и климата

Учитывая глобальный характер значения климата и озонового слоя Земли, принимаются международно-правовые, планетарные меры их охраны, предупреждения негативных изменений. Присутствие России в мировом сообществе, осознание себя его частью и понимание общей судьбы на своей земле (согласно преамбуле Конституции) предполагают активное участие страны в международном сотрудничестве и включение, имплементацию соответствующих международных требований к сохранению озонового слоя в российское право.

В 1977 г. Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) был принят Мировой план действий по озоновому слою, предусмотревший необходимость изучения воздействия озонового слоя и его разрывов на ультрафиолетовую радиацию и на заболеваемость людей и других организмов. Документ тогда носил теоретический характер, но свидетельствовал о привлечении внимания к естественнонаучной проблеме, обусловливающей и некоторые поиски соответствующих правовых решений.

В 1985 г. в Вене состоялась конференция, принявшая Конвенцию об охране озонового слоя. Был установлен ориентировочный список веществ, отрицательно влияющих на озоновый слой, и принято решение о взаимном информировании государств о производстве и использовании этих веществ, о принимаемых мерах. Впервые официально заявлялось о пагубном воздействии изменений озонового слоя на здоровье людей и окружающую среду, и о том, что меры по охране озона не могут ограничиваться рамками отдельных либо групп государств, но требуют международного сотрудничества.

Решающим стало подписание Монреальского протокола в 1987 г., согласно которому устанавливался контроль над производством и использованием фреонов и хлорфторуглеродов, наиболее, по мнению ученых, разрушающих озоновый слой Земли. Протокол подписали более 70 стран, в том числе соответствующие обязательства по нему взяла активизировавшая свою деятельность на международной арене наша страна.

Многое еще остается не ясным: является ли нарушение озонового слоя необратимой катастрофой для земной цивилизации или дело можно поправить? какие именно и в какой мере конкретные причины служат изменениям климата, сокращению и разрушению озонового слоя? можно ли их окончательно выяснить, инвентаризировать и ликвидировать с помощью имеющихся технических средств? смогут ли договориться, подписать общие документы и выделить значительные материальные средства государства и системы государств перед лицом общей опасности? Вопросы не праздные, поскольку активность защитников озонового слоя убавилась в связи с сокращением озоновых дыр в XXI в.

Последний поставленный нами вопрос становится достаточно важным. Из-за несоблюдения рядом стран и государств масштабов и нормативов сокращения производства влияющих на озон веществ, слабой координации и недостаточности международного контроля было поставлено под угрозу выполнение принятых международным сообществом решений. Обязательства по ограничению выбросов диоксида углерода в атмосферу зафиксированы в ставшем в настоящее время знаменитом Киотском протоколе к Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 11 декабря 1997 г.

Протокол подписан Россией 11 марта 1999 г. и ратифицирован после длительных дискуссий 4 ноября 2004 г. США, Австралия, Китай, Индия, Республика Корея, Мексика, ЮАР и ряд других, прежде всего развивающихся, государств протокол либо не подписали, либо подписали, но не ратифицировали. Появилось и распространяется мнение, что одним, наиболее технически развитым странам он выгоден, другим, которых хотят ограничить в их промышленном развитии, не нужен; акценты порой расставляются и в обратном порядке, в зависимости от экономических выгод отдельных государств, которые от выполнения требований Протокола могут потерять в своих прибылях.

Киотский протокол был задуман как инструмент коллективного старта и ответа на возможность потепления климата. В настоящее время функционирование предложенной системы, когда ряд стран в силу принятых обязательств по сокращению выбросов парниковых газов сознательно ставит себя в заведомо невыгодные экономические условия по отношению к другим странам, не обремененным ограничениями, долго продолжаться не может. Испания, обязанная снизить выбросы на 8%, увеличила их на 40%. Польша с основным энергоносителем – углем выбросы не сократила. Германии удалось сократить выбросы за счет реструктуризации промышленности ГДР^[1]. Истекающие в 2012 г. обязательства стран, подписавших Киотский протокол, могли бы быть продлены, либо дополнены, либо заменены новыми договоренностями в декабре 2009 г. на саммите в Дании, но этого не произошло.

Более того, если конец XX в. знаменовался серьезными озабоченностями международного сообщества состоянием озонового слоя, то в начале – первом десятилетии XXI в. об озоновом слое забывают, зато предпринимаются попытки предупредить существенные изменения климата. Нелишне добавить, что климат не назван в качестве объекта охраны окружающей среды в законодательстве РФ и не следует спешить его туда вносить, прежде чем будут выяснены действительные причины его изменений и выработаны международно-правовые и национальные меры предупреждения его деградации.

На международном уровне проводятся консультации и принимаются декларации в форме "мягкого права", свидетельствующие о попытках мирового сообщества активизировать правовые усилия для предотвращения геополитической земной катастрофы. На 64-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 2009 г. прошел по личной инициативе Генерального секретаря ООН саммит по изменению климата; после пленарного заседания состоялось восемь закрытых "круглых столов", в результате чего было выпущено резюме генсека.

Речь идет о стабилизации выбросов парниковых газов, чтобы их ОГЛАВЛЕНИЕ в атмосфере не превышало 450 единиц на миллион. Если, по мнению специалистов, порог будет превышен в 550 частиц, то изменения климата станут необратимыми. Заинтересованное в сохранении земной среды обитания человечество видит в деятельности, направленной против изменений климата, покушение на интересы различных стран – прибрежных и материковых, энергетику и страхование рисков, конкурентоспособность бизнеса, неконтролируемую миграцию, систему жилищно-коммунального хозяйства, судьбу рынка угледобывающей промышленности и теплоцентралей. Для России, кроме перечисленного, это может означать подтаивание вечной мерзлоты, расчистку Северного морского пути. Развивающиеся страны подозревают Запад в угрозе их развитию, попыткам перевода их экономики на новые принципы и технологии, требующие значительные средства, – до 500 млрд долл.

Проблема сохранения климата и озонового слоя показывает, что власть человека над природой не является всесильной. Он должен вовремя осмыслить свою роль во вселенной и, возможно, кое-где остановиться в своем безудержном техническом развитии, приносящем не только блага, но и загрязнения, порой необратимые, ограничиться в своих потребностях сверхприбылей, глобального превосходства над природой и населяющими ее другими организмами, иначе может быть поздно. Глобальная озоновая, космическая, экологическая катастрофа, как и ядерное загрязнение, может коснуться всех и каждого.

Однако кажущаяся отрешенность этих проблем от сиюминутных экономических забот человека и общества затрудняет и отодвигает их непосредственное близкое совместное правовое решение, а нравственный, организационный, экономический кризис, отмеченные Президентом РФ правовая неразбериха и правовой нигилизм (свойственные не только россиянам) перечеркивают порой выполнение достигнутых международных договоренностей и национальных предписаний, направленных на охрану климата, атмосферного воздуха, его озонового слоя и всего околоземного космического пространства.

Предубежденность, а то и противопоставление некоторых государств и континентов по отношению друг к другу, недостаточное понимание экологических глобальных угроз порой перевешивают их готовность осуществлять совместные правовые меры, увеличивают разрыв между словами деклараций, конвенций и делами по их реализации. Однако в ряде государств реализуются международные рекомендации и принимаются некоторые правовые меры по сохранению околоземного космического пространства, влияющего на обеспечение надлежащего климата Земли.

Президентом РФ подписано распоряжение от 17.12.2009 № 861-рп "О климатической доктрине Российской Федерации". Прежде всего, возникает вопрос о правовом статусе подобной доктрины и ее юридических последствиях, особенно в контексте с Экологической доктриной, одобренной Правительством РФ в 2002 г. Та доктрина была принята после всестороннего, в том числе общественного, обсуждения накануне экологического форума в Иоганнесбурге, подводящего итоги десятилетия после Рио-де-Жанейро. Эта – сразу после саммита в Копенгагене, не принявшего всеобъемлющего международного документа. Та была призвана показать итоги российской природоохранной деятельности. Эта – реализовать российские материалы подготовки к Копенгагену и составить программу на будущее.

Обе доктрины призваны быть неким правовым ориентиром природоохранной деятельности: та на основании десятилетиями вырабатывавшихся концепций и в более широком ключе, эта – по одному глобальному специфическому направлению, возникшему в XXI в. Конкретные и развернутые положения доктрины 2002 г. широко используются в работе по формированию экологической культуры, составлению и выполнению планов правотворчества, в научно-исследовательской деятельности. Можно полагать, что предложения доктрины 2009 г. также дойдут до правоприменителей и будут реализовываться при подготовке конкретных нормативных правовых актов, в том числе об энергосбережении объектов ЖКХ, повышении энергоэффективности производства, внедрении источников альтернативной энергии.