Межбюджетные взаимоотношения
Межбюджетные отношения согласно ст. 6 БК РФ — это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Межбюджетные отношения формируются в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но строиться они могут на разных принципах. Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных полномочий нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных органов власти при соблюдении единства общегосударственных интересов.
Это деление, однако, имеет весьма условный характер, и, поскольку недостатки централизации общепризнанны, то основная тенденция заключается в развитии бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм, от слова 1гяк — казна) — это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.
Последовательное совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации осуществляется с 1999 г. в рамках реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006—2008 годах, Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, в соответствии с положениями Бюджетных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в соответствующих годах. Одним из итогов совершенствования межбюджетных отношений является создание законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Несмотря па положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существенные диспропорции доходных поступлений и расходов бюджетов регионов. Объем принятых на этих уровнях бюджетной системы расходных обязательств зачастую существенно превосходит объем располагаемых доходов.
В 2009 г. вследствие кризиса произошло значительное сокращение поступлений налоговых доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, в частности налога на прибыль организаций. Сокращение доходов в наибольшей степени затронуло регионы, доходы которых значительно зависят от финансового состояния крупных налогоплательщиков, занятых в металлургической, нефтяной, химической и других сферах промышленности. В условиях экономического кризиса субъекты РФ столкнулись с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений, а также риска возникновения кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам.
Большое значение в организации межбюджетных отношений отводится межбюджетным трансфертам, которые согласно БК РФ являются средствами, предоставляемыми одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Межбюджетные трансферты имеют различные формы. Так, из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы межбюджетные трансферты предоставляются в форме:
• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
• субсидий бюджетам субъектов РФ;
• субвенций бюджетам субъектов РФ;
• иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;
• межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Под дотациями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.
Методика предоставления дотаций постоянно находится в процессе совершенствования. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ представляет собой важный, но сложный по механизму распределения средств, инструмент межбюджетного регулирования. В основу расчета дотаций положен показатель бюджетной обеспеченности (БО,), который определяется следующим образом:
где ИНП, — индекс налогового потенциала /-го субъекта РФ, который зависит от величины добавленной стоимости отраслей экономики, уровня налоговой нагрузки но отраслям, отраслевой структуры промышленности; ИБР,— индекс бюджетных расходов г'-го субъекта РФ — зависит от структуры расходов бюджета, дифференциации заработной платы, стоимости жилищно-коммунальных услуг, уровня цен.
Если показатель БО; < 1, то субъекту РФ предоставляются дотации по специальному расчету. Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ.
Пол субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ. Современная система субсидий характеризуется разнообразием их видов. В проекте федерального бюджета на 2014 г., например, было предусмотрено около 80 различных субсидий.
В связи с существенным ростом доли узкоцелевых трансфертов предусматривается объединение отдельных субсидий в состав соответствующих консолидированных субсидий. Предоставление консолидированных субсидий предусматривает больше прав по использованию финансовых ресурсов и достижению поставленных целей предоставления государственных (муниципальных) услуг их получателями.
Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
Распределение субвенций из федерального бюджета по бюджетам субъектов РФ производится между всеми без исключения субъектами РФ, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом в необходимых случаях коэффициента удорожания бюджетных услуг).
В проекте бюджета на 2014—2016 гг. преобладают дотации. Их объем в 2014 г. достигнет примерно 45% от общего объема межбюджетных трансфертов. Основную их долю формируют два вида дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, связанные с частичной компенсацией расходов регионов, направленных на повышение заработной платы. Объем дотаций на реализацию майских указов
Президента РФ (на повышение заработной платы бюджетникам) в 100 млрд. руб., которые были заложены в федеральном бюджете на 2013 г., сохранится и на 2014—2015 гг., а в 2016 г. запланирован их рост на 50 млрд руб.
С 2008 г. введены существенные ограничения и дополнительные по сравнению с предшествующим периодом условия на получение межбюджетных трансфертов. При этом был установлен дифференцированный подход к регионам с различным уровнем дотационности, что определяется исходя из расчетной доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет в объеме собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ (табл. 4.5.1).
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам предоставляются в форме:
• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов);
• субсидий местным бюджетам;
• субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;
• иных межбюджетных трансфертов.
Как можно видеть, местным бюджетам из бюджета субъекта РФ предоставляются межбюджетные трансферты, аналогичные федеральному уровню. Однотипными являются также условия получения трансфертов в местные бюджеты. Такая практика соответствует принципам реализации бюджетного федерализма.
При составлении и (или) утверждении бюджета субъекта РФ по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц. Такой дополнительный норматив рассчитывается как отношение расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (или части расчетного объема дотации) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта РФ по территории соответствующего муниципального образования.
Таблица 4.5.1. Ограничения для субъектов РФ при получении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
|
Уровень дотационности |
Субъекты РФ не имеют права |
|
1. Свыше 5% |
Заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. |
|
2. Свыше 20% |
1. Устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. 2. Превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и (или) ОГЛАВЛЕНИЕ органов государственной власти субъекта Российской Федерации |
|
3. Свыше 60% |
Дополнительно к требованиям строки 2 такие субъекты РФ осуществляют следующие меры: 1) подписание соглашений с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ; 2) организация исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением .лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства; 3) представление финансовым органом субъекта РФ в Минфин России в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год и плановый период; 4) проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Счетной палатой РФ или в порядке, установленном Минфином России, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора; 5) иные меры, установленные федеральными законами |
Законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление в бюджет субъекта РФ субсидий из местных бюджетов ("отрицательных трансфертов"), в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. В соответствии с БК РФ указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего по видам муниципальных образований субъекта РФ. Объем отрицательной субсидии для отдельного муниципального образования в расчете на одного жителя не может превышать 50% разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета в расчете на одного жителя в последнем отчетном году и средним двукратным уровнем в расчете на одного жителя. Такой порядок может быть предусмотрен для поселений и (или) муниципальных районов (городских округов).
Однако практика показала, что данный механизм не обеспечивает значительного сокращения различий в уровне расчетных налоговых доходов муниципальных образований, более того, он не стимулирует органы местного самоуправления к проведению мер по увеличению налогового потенциала на соответствующей территории. Механизм предоставления субсидий будет скорректирован путем установления прогрессивной шкалы изъятия.
Помимо "отрицательных трансфертов" межбюджетные трансферты из местных бюджетов могут предоставляться в форме:
• дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
• субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
• иных межбюджетных трансфертов.
Для создания стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в регионах предусматривается создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом. На основании данного мониторинга ежегодно формируется рейтинг субъектов РФ. В зависимости от полученной оценки субъекты РФ относятся в одну из трех групп:
1) в отношении субъектов РФ с высокой степенью качества управления бюджетным процессом будет предусмотрена система поощрения;
2) для группы субъектов РФ со средней степенью качества управления бюджетным процессом установлено требование по разработке и принятию в установленные сроки мер по повышению качества управления бюджетным процессом в тех сферах, в которых качество управления оценено на низком уровне;
3) субъектам РФ с низкой степенью качества управления бюджетным процессом Минфином России выносятся предписания о ненадлежащем качестве управления бюджетным процессом, что потребует принятия мер по устранению ими недостатков организации и осуществления бюджетного процесса. Этим субъектам РФ потребуется осуществлять аудит эффективности использования бюджетных средств и принятие программы повышения качества управления бюджетным процессом.
Результаты рейтинга субъектов РФ по качеству управления бюджетным процессом должны размещаться на официальном сайте Минфина России в сети Интернет.