Межбюджетные трансферты

Межбюджетные трансфертысредства, безвозмездно передаваемые из одного бюджета бюджетной системы в другой – являются существенным источником доходов субфедеральных бюджетов в большинстве стран. Понятие "трансферты" (в английском языке используется термин "intergovernmental grants" или "intergovernmental transfers") включает множество различных инструментов, в том числе дотации, субсидии, субвенции, регулирующие налоги. Трансферты позволяют центральному (федеральному) правительству контролировать финансовую систему и в то же время являются инструментами передачи доходов региональным и местным бюджетам. Цели и механизмы предоставления трансфертов могут существенно различаться. Способ передачи финансовых ресурсов играет важную роль при построении рациональной финансовой системы федеративного государства.

Вообще говоря, существуют трансферты, передаваемые "снизу вверх" (территория может передать часть доходов в пользу общенационального бюджета, в России такие трансферты в середине 2000-х гг. перечислялись в федеральный бюджет из бюджетов Ханты- Мансийского автономного округа, Москвы) или "по горизонтали" (в Германии выравнивание доходов субъектов федерации происходит за счет трансфертов из бюджетов более обеспеченных земель в бюджеты "бедных" земель, аналогичный подход используется при выравнивании доходных возможностей местных бюджетов в странах Северной Европы). Однако наиболее распространены трансферты, передаваемые "сверху вниз". При помощи механизма трансфертов общенациональные и региональные власти содействуют выравниванию условий, в которых осуществляются производство локальных общественных благ и перераспределительные процессы на местах.

В зависимости от соотношения объема трансфертов и собственных доходов территорий, различают американскую и германскую модели бюджетного федерализма. Для первой характерно преобладание в доходах территории налогов, непосредственно устанавливаемых ее законодательными органами. Эта модель благоприятствует гибкости и самостоятельности бюджетной политики, повышению аллокационной эффективности. Второй модели присуща высокая доля межбюджетных трансфертов. Ей соответствует гармонизация бюджетной политики в масштабе всей страны и, как правило, более активное перераспределение бюджетных доходов.

Модели характеризуют именно степень бюджетной самостоятельности территорий, а не только количественные различия в соотношении доли федеральных и региональных налогов в консолидированном бюджете. Вместе с тем в странах, избравших "германскую" модель, доля федерального бюджета в суммарных доходах обычно выше: в Германии около 60% в сравнении с 50% в США и немногим более 40% в Канаде.

Доля субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации представлена на рис. 11.6.

Рис. 11.6. Доля субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации (без внебюджетных фондов)

Источник: roskazna.ru

Специфические предпочтения, характерные для населения территории, выявляются тем точнее, чем адекватнее ее жители воспринимают предельные издержки поставки локальных общественных благ. Межбюджетные трансферты позволяют непосредственно не увязывать удовлетворение потребностей в локальных общественных благах с ростом налогообложения именно тех граждан, которые, проживая в регионе, потребляют данные блага. В результате порой возникает избыточное давление в пользу увеличения бюджетных расходов. Поскольку это происходит одновременно на всех территориях, предъявляющих спрос на трансферты, то, при прочих равных условиях, возникает тенденция к превышению оптимального уровня совокупного налогового бремени.

Если межбюджетный трансферт предназначен для субсидирования потребления локального общественного блага, существенное значение имеют характеристики предельных общественных выгод и издержек в сфере производства этого блага. На рис. 11.7 (а) представлено распределение выгод от получения такого трансферта при эластичном спросе и неэластичном предложении, а на рис. 11.7 (б) – при неэластичном спросе и эластичном предложении. Q – количество локального общественного блага, МВ – предельная общественная выгода, МС– предельные общественные издержки, и – исходные точки равновесия; нижний индекс 0 обозначает состояние до получения трансферта,

Рис. 11.7. Распределение издержек и выгод от получения трансферта в зависимости от эластичности спроса и предложения

нижний индекс 1 – состояние после его получения; верхние индексы соответствуют первой и второй ситуациям, представленным на рисунке. Легко видеть, что в первом случае большую часть выгод получают производители локального общественного блага, а во втором – его потребители.

Рациональное построение межбюджетных отношений предполагает учет конкретных аллокационных последствий использования всех видов трансфертов. Такие последствия бывают как намеренными, так и ненамеренными. Для региональных и местных органов власти трансферты выступают в роли стимулов, модифицирующих их аллокационное поведение. Если такие органы обладают реальной бюджетной самостоятельностью (пусть не безграничной), для них актуален выбор оптимального соотношения налогов и потребления локальных общественных благ. Межбюджетные трансферты, изменяя условия выбора, влияют на это соотношение.

Стимулирующее действие трансферта зависит от его типа. С этой точки зрения различаются нецелевые и целевые (категориальные) трансферты, а среди последних в свою очередь выделяют трансферты долевые и недолевые (рис. 11.8). Долевые трансферты могут быть лимитированными и нелимитированными.

Нецелевой трансферт поступает в полное распоряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на любые цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы.

Целевым (категориальным) называется трансферт, направляемый в территориальный бюджет для использования на конкретные цели, которые устанавливаются органом власти, передающим средства. Так, часть ассигнований из федерального бюджета Российской Федерации выделяется регионам в виде субсидий для финансирования их участия в реализации общегосударственных программ.

Блочный (широкоцелевой) трансферт является промежуточным вариантом между целевым и нецелевым, в случае блочного

Рис. 11.8. Виды межбюджетных трансфертов

трансферта цель сформулирована достаточно широко (например, финансирование социальных расходов, которые включают здравоохранение и социальную защиту), при этом конкретные направления расходов выбирает получатель трансферта.

Целевой трансферт является долевым, если регион обязан дополнять его ассигнованиями из собственных источников на достижение той цели, для которой трансферт предназначен. Регион вправе обратиться за подобным трансфертом, только когда он готов тратить и собственные средства на цель, поддерживаемую центральным правительством.

В США целевые долевые трансферты называются "зеркальными" (англ. matching). Этот термин возник потому, что на каждый доллар, потраченный штатом, федеральное правительство выдает средства в определенной фиксированной пропорции ("зеркально отражает сумму", например, федеральный центр выделяет 50 центов на каждый доллар, затраченный регионом). Такой подход коренным образом отличается от подхода, широко распространенного в России, когда бюджеты разного уровня финансируют разные статьи расходов, направленные на достижение одной цели.

Таким образом, в случае долевого трансферта общегосударственный и региональный бюджеты как бы вступают в долю для "приобретения" конкретного общественного блага.

Если этого не происходит, целевой трансферт является недолевым. Например, предоставление недолевого федерального трансферта на улучшение водоснабжения населенных пунктов региона предполагает, что в связи со значимостью экстерналий или требованиями политики распределения федеральный бюджет в полном объеме финансирует создание соответствующих локальных общественных благ, а региональный бюджет выступает в роли канала, по которому передаются средства. В Российской Федерации к этой категории целевых трансфертов относятся субвенции регионам на исполнение законов, обеспечивающих социальную поддержку определенных категорий населения, например, субвенции на реализацию полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов войны.

Долевые трансферты бывают как лимитированными, так и нелимитированными. Долевой нелимитированный трансферт неограниченно возрастает с ростом целевых ассигнований территориального бюджета. Так, центральное правительство может взять на себя обязательство финансировать половину расходов на строительство дорог независимо от его масштабов. Ограничителем суммарных затрат в этом случае служит только готовность региона оплачивать вторую половину расходов. Однако наиболее распространен вариант, когда, например, определяется предельная протяженность дорог, в финансировании строительства которых участвует федеральный бюджет, или просто устанавливается предельная сумма ассигнований, на которую вправе рассчитывать регион. В подобных случаях долевой трансферт является лимитированным.

Нецелевые и недолевые целевые трансферты практически всегда лимитированы. Ведь если бы ограничения не накладывались фиксированными размерами трансфертов, у получателей отсутствовала бы заинтересованность удерживать расходы в разумных пределах.

Для региона межбюджетный трансферт играет примерно ту же роль, что социальная помощь для индивида. Нецелевой трансферт подобен помощи в форме денежной выплаты, которую получатель тратит на приобретение наиболее привлекательных для него товаров и услуг. Целевой трансферт предполагает "натурализацию" помощи. Если он недолевой, то аналогом ему выступает бесплатное предоставление конкретного товара или услуги, а выделение долевых трансфертов аналогично лимитированному или нелимитированному субсидированию покупок. Поэтому при анализе аллокационных последствий предоставления трансфертов естественно прибегнуть к той же логике рассуждений, из которой мы исходили в гл. 7.

При прочих равных условиях, население региона наиболее заинтересовано в получении нецелевых трансфертов. Пусть на рис. 11.9 L – затраты на удовлетворение потребностей в локальных общественных благах, a Y – расходы населения региона на частные блага (вклад региона в финансирование общегосударственного бюджета из рассмотрения исключается). Бюджетное ограничение АВ и кривая безразличия типичного жителя региона I0 соответствуют ситуации, когда поставка локальных общественных благ финансируется только за счет налогов, уплачиваемых в регионе по решению его собственных органов власти, которые, как предполагается, точно отражают предпочтения населения. Бюджетное ограничение CD и кривая безразличия

Рис. 11.9. Нецелевой недолевой трансферт

характеризуют ситуацию, когда регион получает нецелевой трансферт в размере G. AB и CD параллельны друг другу, так как подобного рода трансферт означает, по сути, просто рост совокупного располагаемого дохода жителей региона на сумму G.

Трансферт позволяет не только увеличить L на AL = (L1 – L0), но и, сократив региональные налоги, повысить потребление частных благ на AY = (Y1 – Y0). Прирост расходов на общественные блага AL меньше величины трансферта (иное означало бы, что частные блага в целом представляют собой "товары низкого качества", потребление которых уменьшается с ростом дохода).

По своему действию нецелевой трансферт является аккордной выплатой. Он не порождает эффекта замещения и связанных с ним потерь эффективности. Очевидно, что такой трансферт предпочтителен, когда надо решать сугубо перераспределительные задачи, выравнивая возможности регионов, но не является подходящим инструментом воздействия на структуру потребления.

На рис. 11.10, части которого (а) и (б) различаются положением кривых безразличия, изображено воздействие, которое оказывает на децентрализованные решения целевой недолевой трансферт. Поскольку целевой трансферт выделяется на производство отдельного вида общественных благ, например на водоочистку, L теперь уже обозначает затраты именно на это благо, а У – расходы на все остальные блага, как частные, так и локальные общественные. Трансферт в размере G сдвигает исходное бюджетное ограничение АВ в положение ACD, так что CD параллельна АВ.

Действительно, вся сумма трансферта должна быть израсходована на водоочистку, и, следовательно, величина Y не может превзойти А (то значение Y, при котором регион вообще не тратит на водоочистку

Рис. 11.10. Целевой недолевой трансферт

собственные средства). Если бы после получения трансферта расходы L1 оказались меньше G, то разницу пришлось бы вернуть в дотирующее звено бюджетной системы (горизонтальный отрезок АС). А когда значение L1, отвечающее предпочтениям жителей региона, больше, чем G, влияние целевого (категориального) недолевого трансферта, по сути, не отличается от влияния нецелевого трансферта.

Таким образом, последствия выделения недолевого трансферта зависят от конкретного характера предпочтений. Если они соответствуют изображенным на рис. 11.10 (а) кривым безразличия I0 и I1, то трансферт оказывается равноценным аккордному бюджетному трансферту, и его целевая направленность фактически не играет роли. Это происходит, когда трансфертом поддерживается поставка общественных благ, спрос на которые со стороны жителей региона при уровне дохода A + G превышает G. Если же готовность платить за данное благо при этом уровне дохода не достигает G, то предпочтения могут соответствовать кривым безразличия I0, I1 и I2 на рис. 11.10 (б).

В этом случае влияние трансферта не сводится к межрегиональному перераспределению. Жителей региона фактически побуждают выбрать значение L, равное G (точку равновесия С), хотя сами они, располагая без ограничений суммой (A + G), поступили бы иначе, предпочтя точку равновесия F, находящуюся на расположенной выше кривой безразличия I2.

Последствия выделения нелимитированного долевого трансферта изображены на рис. 11.11. Символы L, Y, ΔL, IQ и I1 имеют те же значения, что на рис. 11.9. Бюджетное ограничение АВ под воздействием трансферта сдвигается в положение AD так, что BD равно ОВ. Иными словами, трансферт обеспечивает половину финансирования L при любом его значении.

В этом случае цена (предельные издержки) общественного блага, на которое расходуется L, понижается для жителей региона вдвое при неизменных предельных издержках получения других благ. Е0 – точка равновесия до получения трансферта, ΕI0 – точка равновесия после его получения. CF – касательная к кривой I0, параллельная AD. Точке касания Es соответствует то значение L, при котором разность (Ls – L0) представляет эффект замещения, а разность (L1 – Ls) – эффект дохода.

Расстояние по вертикали между прямыми AD и CF соответствует сумме, выплата которой в виде аккордного трансферта была бы достаточной, чтобы перейти с кривой безразличия I0 на I1. При этом, однако, прирост L был бы меньшим, чем ΔL на рисунке, ведь не имел бы места эффект замещения. Дабы, не ограничиваясь перераспределением, стимулировать рост потребления конкретного общественного блага, выплачивается трансферт, превосходящий по своим размерам разность (А – С).

Рис. 11.11. Целевой долевой нелимитированный трансферт

Чтобы убедиться в этом, обозначим буквой J точку пересечения вертикальной прямой Е1L1 с горизонтальной прямой, проходящей через Е0 и отмечающей исходный уровень Y. Буквой К обозначим пересечение той же вертикали с CF, а буквой М – ее пересечение с АВ. Длина отрезка E0J характеризует увеличение расходов на локальное общественное благо, потребление которого поддерживается трансфертом. Длина отрезка Е1L1 отражает увеличение расходов на другие блага. В сумме они, очевидно, соответствуют величине трансферта.

Поскольку угол наклона бюджетного ограничения АВ составляет 45° (по обеим осям расходы отображаются в одном масштабе), то отрезок Е0J равен отрезку JM на линии Е1L1. Следовательно, размер фактически выделенного трансферта характеризуется длиной отрезка Е1M, а аккордному трансферту соответствовала бы длина отрезка Е1K.

Точка М расположена ниже точки К, потому что все точки кривой I0, кроме Е0, расположены над бюджетным ограничением АВ, а линия СЕ более полога, чем АВ. Длина отрезка КМ характеризует чистые потери, обусловленные искажающим действием рассматриваемого трансферта.

То, в какой степени выделение долевого трансферта способно стимулировать потребление конкретного общественного блага, определяется эластичностью спроса жителей региона на это благо по его цене (предельным издержкам). В зависимости от свойственных ему предпочтений регион может по-разному реагировать на предоставление одного и того же трансферта.

Долевой лимитированный трансферт представляет собой фактически комбинацию долевого нелимитированного трансферта и недолевого категориального трансферта. В этом легко убедиться, обратившись к рис. 11.12, на котором символы L,Y,AB и сохраняют прежние значения. На этом рисунке ACD – бюджетное ограничение с учетом трансферта: левее угловой точки С он выплачивается как долевой и, достигнув в этой точке предельного размера G* остается на данном уровне при любой величине L, превосходящей . Таким образом, правее точки С он неотличим от аккордного трансферта и соответствует также длине отрезка BD. Линии , и характеризуют возможные положения кривой безразличия, которую типичный житель региона достигает после выделения трансферта (линии пересекаются, поскольку не принадлежат одной и той же карте безразличия).

Если предпочтения отражаются линией , трансферт действует так же, как нелимитированный. Если они соответствуют линии то, по сути, воспроизводится ситуация, изображенная ранее на рис. 11.10 (а). Если, наконец, для жителей региона характерна кривая безразличия , то налицо ситуация, которая изображалась на рис. 11.10 (б).

Таким образом, аллокационные последствия любого трансферта зависят не только от его типа и величины, но и от конкретных предпочтений жителей региона, в который направляется трансферт. При недостаточно адекватной оценке характерной для региона готовности платить за общественные блага децентрализованно принимаемые решения могут не совпасть с ожиданиями центральных органов, выделяющих трансферт. Федерализм собственно и означает, что решения на деле отражают местные предпочтения, в том числе в отношении использования бюджетных трансфертов. Таким образом, бюджетный федерализм не только позволяет выявлять локальные особенности спроса на общественные блага и повышать на этой основе

Рис. 11.12. Долевой лимитированный трансферт

аллокационную эффективность, но и вместе с тем требует, чтобы эти особенности непосредственно учитывались в бюджетной политике федеральных органов власти.