Место жилищного права в системе российского права

Вопрос о месте жилищного права в системе российского права (отраслей права) является одним из ключевых, поскольку имеет не только узкое теоретическое, но и важное практическое значение. Последнее представляется наиболее значимым, так как в конечном счете практика определяет степень правового воздействия отраслей права на регулируемые общественные отношения.

Данный вопрос неоднократно рассматривался в юридической литературе, и по нему высказывались разные мнения, в том числе диаметрально противоположные[1]. Наиболее полно взгляды ученых и специалистов представлены в учебнике П. И. Седугина "Жилищное право"[2]. Разногласия в суждениях касаются того, чем является жилищное право: либо подотраслью гражданского права (даже институтом гражданского права), либо комплексной отраслью, объединяющей нормы разных отраслей права (гражданского, административного, земельного и др.), либо самостоятельной отраслью российского права.

"Подотрасль права – это обособленная часть отрасли права, которая регулирует особые крупные подразделения общественных отношений, входящих в сферу отношений, регулируемых отраслью права. Это, например, авторское, наследственное право в гражданском праве, водное, горное право в земельном праве. Подотрасль права – необязательный, факультативный элемент структуры права, поскольку в некоторых отраслях (например, в уголовно-процессуальном праве) подотраслей не выделяют.

Правовой институт – это совокупность правовых норм, составляющих часть отрасли права, регулирующих вид или определенную сторону однородных общественных отношений. К примеру, в уголовном праве есть такие правовые институты, как действие уголовного закона, виды уголовных наказаний, должностные преступления, преступления против собственности и др.; в трудовом праве – охрана труда, заработная плата, время отдыха, рабочее время и др."[3].

На наш взгляд, нет объективных оснований считать жилищное право подотраслью или институтом гражданского нрава. Такое мнение было распространенным в связи с тем, что гражданское право регулирует имущественные отношения (в том числе отношения, где объектом правоотношения является жилое помещение (недвижимое имущество)). Кроме того, в Гражданском кодексе РСФСР (1964) содержались отдельные главы, в частности, посвященные найму жилого помещения, которые позднее были включены в Ж К РСФСР и теперь входят в ЖК РФ.

Как самостоятельная отдельная отрасль законодательства жилищное законодательство названо в ст. 72 Конституции. В нем (и соответственно – в жилищном праве) действует многоуровневый режим правового регулирования жилищных отношений: федеральный, региональный и местный. Поэтому жилищное право не "вписывается" в отношения, регулируемые гражданским правом, которое, как известно, осуществляется только на федеральном уровне. Иначе говоря, нахождение жилищного права в рамках гражданского права сужает сферу его правового регулирования. Кроме того, указанные отрасли права не совпадают по предмету правового регулирования, например только жилищным законодательством регулируются отношения, касающиеся договора социального найма жилого помещения.

В этой связи следует говорить о самостоятельности жилищного права в том или ином виде. П. И. Седугин отмечал: "Жилищное право не является самостоятельной отраслью права наравне стакими, например, отраслями права, как государственное, административное, гражданское, уголовное, земельное право. Как комплексная, вторичная отрасль права жилищное право заимствует методы правового регулирования, используемые в других, основных отраслях права: так, для отношений пользования жилыми помещениями характерным является гражданско- правовой метод (с использованием административно-правовых средств); для отношений распределения (предоставление) жилья, управления жилищным фондом, других отношений организационного, управленческого характера – метод административного права (метод власти – подчинения).

Будучи связаны между собой тем, что обслуживают специфические (жилищные) отношения, существующие и развивающиеся по поводу особого материального объекта – жилища, жилищно-правовые нормы образуют особую, вторичную, комплексную отрасль права (правовой комплекс, правовую общность), развивающуюся по своим внутренним закономерностям.

Вместе с тем жилищное право – это не механическая совокупность разнообразных правовых норм. В процессе кодификации жилищно-правовой материал был не просто систематизировано изложен в законах и ЖК, а переработался и обогатил ОГЛАВЛЕНИЕ правовых норм, восполнил пробелы в праве, ввел в юридическую ткань новые особые системные нормативные правовые обобщения (в том числе понятие “жилищные отношения”), что позволило создать относительно самостоятельное комплексное правовое образование... Жилищное право как вторичное, комплексное правовое образование характеризуется тем, что это определенное целостное правовое образование; ему свойственны свои специфические предмет регулирования, принципы, наличие общих (основных) положений, отдельных особых способов и приемов правового регулирования, т.е. наличие специфического механизма, режима правового регулирования, которым это право отличается от смежных отраслей и комплексных правовых образований. Жилищное право как комплексная отрасль имеет свою систему, т.е. свои правовые институты, правовые нормы, которыми регулируются соответствующие группы однородных жилищных отношений. Можно сделать вывод, что признание ГК РФ самостоятельного существования жилищного законодательства во многом предопределяет выделение жилищного права как вторичного, комплексного образования права"[4].

Сказанное выше подтверждает необходимость и целесообразность придания жилищному праву самостоятельного значения. И здесь не так важно, является жилищное право "комплексным образованием" или самостоятельной отраслью российского права. На наш взгляд, не следует увязывать жилищное право с какой-либо отраслью права, в частности с гражданским правом. Такой подход ведет к неопределенности в правовом регулировании жилищных отношений. Нелогичность данной зависимости подтверждает, в частности, В. Н. Литовкин, который является сторонником того, что жилищное право не существует как отрасль права. В комментарии к ст. 5 Ж К РФ он обращает внимание на следующее:

"Жилищное законодательство – комплексное, в нем соединились правовые нормы разных отраслей российского права, отличающиеся друг от друга по предмету, методу и принципам регулирования общественных отношений, но объединенные целью сформировать нормативную правовую систему удовлетворения жилищных потребностей в стране на базе одного объекта регулирования, каким является жилище, законченное строительством, принятое в эксплуатацию и подлежащее использованию по назначению. Жилище выступает как объект права собственности, права владения, права пользования, атакже как объект управления и эксплуатации... Разнородность по своей правоотраслевой принадлежности норм (гражданское, административное, земельное право) осложняет формирование жилищной отрасли законодательства тем, что гражданское и жилищное законодательство – предметы ведения разных уровней правотворчества: гражданское законодательство – федеральная прерогатива (п. “о” ст. 71 Конституции РФ), а жилищное – предмет ведения двух уровней – федерального и регионального. Тем самым регулирование гражданских отношений в жилищной сфере на региональном уровне блокировано федеральной прерогативой регулирования. Иными словами – субъект РФ не вправе регулировать этот сегмент жилищных отношений, а Российская Федерация не вправе делегировать это право: в противном случае изменяется без соответствующего изменения Конституции РФ предмет исключительного федерального ведения в силу текущего законодательства...

Отмеченное конструктивное несоответствие отрицательно влияет на формат жилищного законодательства субъектов РФ: оно лишено того широкого диапазона регулирования жилищных отношений, каким обладает изначально федеральное жилищное законодательство и административно-правовая часть жилищного законодательства субъектов РФ"[5].

Приведем следующий пример. В ГК РФ имеется гл. 35 "Наем жилого помещения" (ст. 671–688). Если согласно указанным нормам мы будем составлять договор, который называют договором коммерческого найма жилого помещения (в отличие от договора социального найма, предусмотренного ЖК РФ), то он будет являться гражданско-правовым, и, следовательно, отношения в данной области должны регулироваться федеральным законодательством. Однако на практике возникает необходимость решения ряда вопросов на региональном уровне: какую часть жилых помещений в домах государственного жилищного фонда передавать гражданам по данному договору, каким очередникам выделять это жилье и т.п. Данные вопросы, например в г. Москве, регулируются в рамках жилищного законодательства, так как в противном случае (при отсутствии правовых актов субъекта РФ) они нс имели бы правовой регламентации.

В юридической литературе, в том числе в теории права, нет единого суждения относительно того, что является основой для разграничения права на отдельные отрасли. В частности, говорится о том, что помимо предмета и метода существуют и другие критерии (основания) для выделения отраслей, и высказывается мнение о существовании "особых" отраслей законодательства (права).

"Особая отрасль законодательства, возглавляемая кодифицированным актом, например кодексом. Если есть такой основной кодифицированный нормативно-правовой акт, имеющий, прежде всего юридически содержательную общую часть (т.е. совокупность норм права, закрепляющих общие положения и отраслевые принципы), существуют основания для выделения особой отрасли права. Следовательно, в формировании юридической специфики режима немаловажную роль играет и законодатель"[6].

Экономическая (хозяйственная) жизнь государства усложняется. Это предусматривает дальнейшее разграничение российского права, выделение из основных отраслей других "не главных" отраслей, но имеющих свой предмет регулирования, особенности метода правового воздействия на общественные отношения и иную специфику. К таким отраслям относится в современных условиях и жилищное право. Тем самым обеспечивается оптимальное правовое регулирование жилищных отношений: гражданским и жилищным правом во взаимодействии, но раздельно.

В частности, в постановлении Пленума № 14 отмечено: "Принимая во внимание, что жилое помещение может выступать объектом как гражданских, так и жилищных отношений, судам следует иметь в виду, что гражданское законодательство в отличие от жилищного законодательства регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилым помещением как объектом экономического оборота (например, сделки с жилыми помещениями, включая передачу в коммерческий наем жилых помещений)". От себя добавим, что в жилищных отношениях жилое помещение, прежде всего, рассматривается как объект потребительского характера (как помещение, используемое гражданами для проживания).