Место прокуратуры Российской Федерации в системе органов государственной власти

В системе органов государственной власти прокуратура РФ занимает неоднозначное положение. Не входя ни в одну ветвь власти, она выступает как система сдержек и противовесов в механизме разделения властей, способствует функционированию государственных органов, олицетворяющих традиционные ветви власти, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Это предполагает постоянное и тесное взаимодействие со всеми органами государственной власти в решении общих задач, стоящих перед государством.

Взаимоотношения прокуратуры с Федеральным Собранием предопределены тем, что основное назначение прокуратуры состоит в надзоре за исполнением законов, а Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом РФ. Госдума – нижняя палата российского парламента, принимающая законы, которые являются основным ОГЛАВЛЕНИЕм предмета прокурорского надзора за исполнением законов.

Взаимодействие прокуратуры РФ и Федерального Собрания осуществляется по многим направлениям, одним из которых является участие прокуратуры в законотворческой деятельности.

Так, Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и проделанной работе по их укреплению не только Президенту РФ, но и палатам Федерального Собрания. Причем согласно изменениям, внесенным в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", Совету Федерации Федерального Собрания указанный доклад Генеральный прокурор РФ представляет лично па заседании палаты. В докладе предлагаются меры, направленные на совершенствование правового регулирования общественных отношений, проводится анализ действующего законодательства с точки зрения практики его применения, наличия противоречий и пробелов в законодательной регламентации, предлагаются меры по ее совершенствованию.

Генеральный прокурор РФ регулярно направляет в Госдуму информацию о недостатках законодательного регулирования отдельных сфер правовых отношений.

Несмотря на отсутствие у Генерального прокурора РФ конституционного права законодательной инициативы, прокуратура принимает активное участие в законопроектной деятельности. Проекты отдельных законов направляются субъектам законодательной инициативы для последующего их внесения в Госдуму.

Существуют и иные формы влияния прокуратуры на законотворческий процесс: экспертиза законопроектов, участие представителей прокуратуры в рабочих группах комитетов Госдумы по подготовке ими законопроектов, участие в парламентских слушаниях.

В соответствии со ст. 9.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор в ходе осуществления своих полномочий на основе определенной Правительством РФ методики проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Органы прокуратуры по запросам и обращениям депутатов парламента проводят проверки сообщений о фактах нарушений законов, принимают меры по их устранению.

К основным формам парламентского контроля за деятельностью прокуратуры можно отнести: депутатские запросы; отчеты, доклады и сообщения Генерального прокурора РФ и его заместителей; депутатские расследования. Хотя институт депутатского запроса не предусмотрен в Конституции РФ, депутаты Госдумы, считая его традиционным элементом парламентаризма, включили право депутата обращаться с запросом к Председателю и членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка РФ, Председателю Центральной избирательной комиссии РФ, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ в Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. 14).

Существуют и другие аспекты взаимоотношений прокуратуры и Федерального Собрания. Так, Генеральная прокуратура России наделена правом обращения к депутатам Госдумы с представлениями о лишении депутатов неприкосновенности. Однако получить согласие на привлечение депутатов Госдумы к уголовной ответственности весьма сложно.

Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ относится к ведению Совета Федерации (по представлению Президента РФ). Согласно закону Председатель Совета Федерации в порядке, установленном

Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ.

Отправной точкой при решении вопросов взаимоотношений прокуратуры с исполнительной властью служат Конституция РФ, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и другие федеральные законы, составляющие правовые основы деятельности прокуратуры РФ. Опираясь па нормы действующего законодательства, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, службами, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и т.д., что свидетельствует о наличии надзорной функции прокуратуры в отношении деятельности органов исполнительной власти.

Примечательно, что в предмет надзора прокуратуры не входят постановления и распоряжения Правительства РФ. Контроль за исполнением этих нормативных актов осуществляет система контрольных органов Администрации Президента РФ и Правительства РФ, с которыми органы прокуратуры при необходимости взаимодействуют. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ, который вправе отменить данное постановление Правительства РФ.

Конституция РФ указывает конкретный орган государственной власти, выполняющий функции борьбы с преступностью. Им является Правительство РФ (п. "е" ст. 114). Обеспечение в стране законности и правопорядка является его конституционной обязанностью. В осуществлении этой функции Правительство РФ не может не опираться на правоохранительные органы, и в частности, на прокуратуру. В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" именно прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Административно-властный характер полномочий прокурора в надзоре за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания, а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и исполнение уголовных и административных наказаний, иногда способствует формированию ошибочного взгляда на прокуратуру как орган исполнительной власти.

Прокуратура взаимодействует с исполнительной властью как самостоятельный государственный институт, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью. Но при этом органам прокуратуры не присущ ни один из характерных признаков исполнительной власти. Более того, вся деятельность органов исполнительной власти, направленная на исполнение законов, поднадзорна прокуратуре, следовательно, прокуратура не относится и не может быть отнесена к исполнительной ветви государственной власти.

Взаимодействие прокуратуры с органами исполнительной власти проводится в различных формах: участие в правительственных программах, инициирование разработки и издания постановлений Правительства РФ, затрагивающих права граждан, и т.д.

Взаимодействие прокуратуры и суда – это проблема сотрудничества и взаимного профессионального контроля в целях повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.

Судебная реформа 90-х гг. прошлого столетия, имеющая в качестве конечной задачи создание сильной и независимой судебной власти, не могла не затронуть взаимодействующие с ней органы правоохранительной системы, прежде всего прокуратуру.

Рассмотрим взаимоотношения Прокуратуры РФ и Конституционного Суда РФ. Конституция РФ не предусмотрела Генерального прокурора РФ в качестве субъекта, полномочного обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов РФ. Вместе с тем согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" постановления и заключения Конституционного Суда РФ не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания направляются Генеральному прокурору РФ (ст. 75) как руководителю системы прокуратуры РФ, осуществляющей надзор за исполнением законов. Это связано с тем, что нормативные акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, а решения судов и иных органов, основанные на таких актах, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных законом случаях.

Генеральный прокурор РФ в соответствии с федеральным законом о прокуратуре вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (п. 6 ст. 35). Однако соответствующее положение до настоящего времени не внесено в закон о Конституционном Суде РФ.

Взаимодействие прокуратуры с судами общей юрисдикции, осуществляющими гражданское и уголовное судопроизводство, и с судами арбитражной системы достаточно специфично. Специфика роли прокурора состоит в том, что, с одной стороны, он выступает как субъект судебного разбирательства в соответствующих формах, предусмотренных процессуальным законодательством, а с другой – осуществляет надзорные функции в отношении судебных решений.

Весьма значительна роль прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел. Он обладает широкими процессуальными правами, поддерживает возложенную на него государством функцию государственного обвинения. Одной из новелл Уголовно-процессуального кодекса РФ является обязательное участие государственного обвинителя при рассмотрении судами уголовных дел.

Не менее значительны правовые возможности прокурора как участника гражданского судопроизводства, в котором прокурор вправе предъявить иск в защиту интересов государства и граждан. Прокурор предъявляет или поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои нрава и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. Кроме того, органы прокуратуры вправе осуществлять возбуждение дел об административных правонарушениях и проводить административное расследование.

При вынесении судом незаконных или необоснованных решений прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции вправе приносить в вышестоящий суд кассационное или частное надзорное представление, а в арбитражный суд – апелляционную или кассационную жалобу.

Кроме того, прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в соответствии со своей компетенцией истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление суда вступили в законную силу. Установив, что перечисленные судебные акты являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора. Протест прокурора направляется в судебную инстанцию, полномочную пересматривать, отменять или изменять опротестованные судебные решения.

Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, уголовным, административным и арбитражным делам.

Таким образом, прокуратура представляет собой необходимый и надежно работающий государственный орган в системе разделения и взаимодействия властей.