Лекция 6. Меры предупреждения антиконкурентного поведения
В результате изучения главы обучаемый должен:
знать
• правила предоставления государственных или муниципальных преференций и последствия их несоблюдения;
• правила осуществления государственного контроля за экономической концентрацией и последствия их несоблюдения;
уметь
• применять нормы конкурентного права в отношении мер по предупреждению антиконкурентного поведения, решать сложные задачи правоприменительной практики;
• аргументировать принятые решения, предвидеть последствия принятых им решений;
• анализировать нестандартные ситуации правоприменительной практики и вырабатывать различные варианты решений;
• квалифицированно толковать правовые акты в их взаимодействии; проводить экспертизу правовых актов; объяснить действие норм права их адресатам;
владеть навыками
• составления письменных документов юридического содержания;
• устных выступлений по правовым вопросам, в том числе в состязательных процедурах, аргументирования и отстаивания своей точки зрения в устной полемике;
• составления экспертных заключений;
• консультирования по правовым вопросам.
Предоставление государственных или муниципальных преференций
Государственными или муниципальными преференциями (далее – преференции) являются предоставляемые федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями (далее для целей настоящего параграфа – органы власти) отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.
Как указывает А. Н. Варламова, "с одной стороны, при продуманной процедуре предоставления государственных преференций они могут способствовать развитию конкурентных отношений, а с другой – при недостатках законодательного регулирования могут привести к ограничению конкуренции вплоть до устранения"[1].
Поскольку публично-правовые субъекты обладают значительными активами и публичной властью, дающей большие возможности в части определения условий хозяйствования, предоставление любых имущественных преимуществ должно ограничиваться не желанием и возможностями органов власти, а справедливым и обоснованным порядком получения хозяйствующими субъектами преференций.
В соответствии со ст. 19 Закона о защите конкуренции государственная или муниципальная преференция предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа в целях: 1) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; 2) развития образования и науки; 3) проведения научных исследований; 4) защиты окружающей среды; 5) сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ; 6) развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей; 7) развития физической культуры и спорта; 8) обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства; 9) производства сельскохозяйственной продукции; 10) социального обеспечения населения; 11) охраны труда; 12) охраны здоровья граждан; 13) поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; 13.1) поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций; 14) определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Данный перечень определен как открытый, что обусловливается п. 14 ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, допускающим возможность установления целей предоставления преференций другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение установленных гл. 5 Закона о защите конкуренции требований позволяет квалифицировать действия органов власти как нарушающих предусматриваемый п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие).
Преференции представляют собой действия органов власти. Бездействие не может рассматриваться как предоставление преимуществ. При этом действие должно быть выражено в форме правового акта, принимаемого уполномоченным на то органом власти. Иные действия (бездействие) органов власти могут квалифицироваться как предусматриваемый ст. 15 Закона о защите конкуренции запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие).
Предоставляемые отдельным хозяйствующим субъектам преимущества должны обеспечивать им более выгодные условия деятельности, которые не могли бы быть ими получены в условиях обычно осуществляемой хозяйственной деятельности.
Преимущества выражаются в предоставлении имущественных льгот или гарантий либо в передаче любых объектов гражданских прав, за исключением тех, которые не оборотоспособны. Так, не могут рассматриваться в качестве преференции нематериальные блага, принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона, неотчуждаемые и непередаваемые иным способом[2].
Вряд ли следует ограничивать перечень преференций указанием на какие-либо виды предоставляемых хозяйствующим субъектам объектов гражданских прав либо на льготы и гарантии. Законодателю следовало бы указать на любое имущественное благо, предоставляемое хозяйствующему субъекту. Именно по этому пути идет судебная практика, признавая в качестве преференции имущественные блага, формально не относящиеся ни к объектам гражданских прав, ни к льготам, ни к гарантиям.
Так, в качестве преференции была названа субсидия – предоставляемая в соответствии с бюджетным законодательством на безвозмездной и безвозвратной основе денежная сумма в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг[3].
В этом смысле показательна ст. 107 Договора о функционировании Европейского союза[4] (в ред. Лиссабонского договора 2007 г.), согласно которой является не совместимой с внутренним рынком в той мере, в какой она затрагивает торговлю между государствами-членами, помощь, предоставляемая в любой форме государствами или за счет государственных ресурсов, которая искажает или угрожает исказить конкуренцию путем создания преимуществ для отдельных предприятий или производств[5].
Таким образом, цель предоставления и согласие антимонопольного органа придают преференции законный статус. Исключение составляют случаи предоставления преференции: 1) на основании федерального закона, правового акта Президента РФ, правового акта Правительства РФ, законов субъектов РФ о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя; 2) путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством РФ; 3) в размере, не превышающем установленный Центральным
банком РФ предельный размер расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, если такая преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу; 4) в соответствии с федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.
Не является государственной или муниципальной преференцией:
1) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав по результатам торгов, организованных в соответствии с законодательством РФ, а также по результатам иных процедур, предусмотренных законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
2) передача, выделение, распределение государственного или муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций;
3) закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
4) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав на основании федерального закона или на основании вступившего в законную силу решения суда;
5) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав в равной мере каждому участнику товарного рынка.
Порядок предоставления государственной или муниципальной преференции, установленный ст. 20 Закона о защите конкуренции, обязывает органы власти, имеющие намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, подать в антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление такой преференции по форме, определенной федеральным антимонопольным органом.
К указанному заявлению прилагаются, в частности, проект акта, которым предусматривается предоставление государственной или муниципальной преференции, с указанием цели предоставления и размера такой преференции, если она предоставляется путем передачи имущества.
Антимонопольный орган рассматривает в течение одного месяца поданные заявление и приложенные к нему документы и принимает одно из следующих мотивированных решений:
1) о даче согласия (если предоставление преференции не может привести к устранению или недопущению конкуренции);
2) о продлении не более чем на два месяца срока рассмотрения заявления (в целях получения дополнительной информации);
3) об отказе в предоставлении государственной или муниципальной преференции, если ее предоставление может привести к устранению или недопущению конкуренции;
4) о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции и введении ограничения в отношении предоставления государственной или муниципальной преференции. Такое мотивированное решение с обоснованием применения указанных в нем ограничений принимается для уменьшения ее негативного влияния на конкуренцию. Ограничениями могут являться предельный срок предоставления преференции, круг получателей, ее размер и цели, иные ограничения, применение которых оказывает влияние на состояние конкуренции.
Если при осуществлении контроля за предоставлением и использованием преференции антимонопольный орган установит факты предоставления преференций в нарушение действующего порядка или несоответствие ее использования заявленным целям, то антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, которому предоставлена такая преференция, органу власти, предоставившему такую преференцию, предписание о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав или по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим преференцию.