Механизм реализации компетенции Европейского Союза
При определении компетенции ЕС учредительные документы не ограничиваются перечислением ее отдельных сфер (сфер компетенции Союза) и их классификацией по категориям (категориям компетенции Союза). В развитие этих положений устанавливаются также особые задачи институтов Союза применительно к конкретным проблемам общественной жизни и вытекающие из них специальные полномочия.
Нормы учредительных документов, закрепляющие подобные задачи и полномочия, в европейской правовой доктрине и судебной практике Суда ЕС обозначаются термином "правовые базы" (англ. legal base; франц. base juridique). Термин "база" призван подчеркнуть, что именно на основе этих норм, а не общих положений о компетенции, институты ЕС издают правовые акты Союза и другие документы, из которых складывается вторичное право ЕС.
Главным источником правовых баз выступает часть третья "Внутренняя политика и деятельность Союза" ДФЕС – применительно к внутренней компетенции ЕС. Задачи и полномочия ЕС на международной арене, т.е. в рамках его внешней (внешнеполитической) компетенции определяют раздел V "Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности" ДЕС и часть пятая "Внешнеполитическая деятельность Союза" ДФЕС.
Например, правовой базой в области таможенного союза является ст. 31 ДФЕС, находящаяся в гл. 1 "Таможенный союз" раздела II "Свободное передвижение товаров" части третьей "Внутренняя политика и деятельность" ДФЕС. В соответствии с этой статьей: "Пошлины общего таможенного тарифа устанавливает Совет по предложению Комиссии".
Применительно к общей торговой политике по отношению к третьим странам и международным организациям (раздел II "Общая торговая политика" части пятой "Внешнеполитическая деятельность Союза" ДФЕС) в качестве правовой базы для издания законодательных актов ЕС выступает § 2 ст. 207 ДФЕС: "Европейский парламент и Совет, постановляя посредством регламентов в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают меры, определяющие правовые основы осуществления общей торговой политики".
В рамках одной и той же сферы компетенции ЕС учредительные документы нередко устанавливают множество правовых баз с различными задачами и ответственными за их реализацию институтами. Так, в области пространства свободы, безопасности и правосудия (раздел V "Пространство свободы, безопасности и правосудия" части третьей "Внутренняя политика и деятельность Союза" ДФЕС), разные правовые базы предусматривают:
– определение Европейским советом стратегических ориентиров для законодательных программ и оперативной деятельности (ст. 68 ДФЕС);
– принятие совместно Европейским парламентом и Советом ЕС законодательных актов по вопросам общей визовой политики и пограничного контроля (§ 2 ст. 78 ДФЕС);
– издание единолично Советом после консультации с Европейским парламентом законодательства в отношении паспортов, видов на жительство и иных приравниваемых к ним документов, когда это необходимо "с целью облегчить реализацию" права граждан ЕС на свободу передвижения и проживания (§ 3 ст. 78 ДФЕС) и т.д.
Правовые базы могут иметь лаконичный характер (как в приведенных выше примерах). Однако нередко они выступают очень обстоятельными нормами-задачами, детально регламентирующими деятельность Союза по определенному вопросу. Например, гармонизация уголовно-процессуального законодательства государств-членов, также производимая в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, осуществляется на базе § 2 ст. 82 ДФЕС, который гласит:
"Насколько это необходимо с целью облегчить взаимное признание приговоров и судебных решений, а также полицейское и судебное сотрудничество по уголовным делам с трансграничными масштабами, Европейский парламент и Совет, постановляя посредством директив в соответствии с обычной законодательной процедурой, могут устанавливать минимальные правила. Данные минимальные правила учитывают различия между правовыми системами и традициями государств-членов.
Они касаются следующих вопросов:
a) взаимная допустимость доказательств между государствами-членами;
b) права лиц в уголовном процессе;
c) другие специальные аспекты уголовного процесса, которые Совет предварительно определит посредством решения; в целях принятия данного решения Совет постановляет единогласно после одобрения Европейского парламента.
Принятие указанных в настоящем параграфе минимальных правил не препятствует государствам-членам сохранять или устанавливать для лиц более высокий уровень защиты".
Каждый правовой акт Союза в обязательном порядке открывается ссылкой на правовую базу учредительных документов. Например, уголовно-процессуальный законодательный акт ЕС – Директива 2010/64/ЕС Европейского парламента и Совета от 20 октября 2010 г. о праве на перевод в уголовном процессе[1] – открывается следующей фразой:
"Европейский парламент и Совет,
Руководствуясь Договором о функционировании Европейского Союза и, в частности, пунктом “b” второго абзаца параграфа 2 его статьи 82 <...>
Приняли настоящую Директиву".
Неправильный выбор правовой базы может служить основанием для оспаривания принятого акта в Суде ЕС и отмены документа, что неоднократно встречалось в его судебной практике. Если правовой акт Союза имеет широкий предмет (в частности, относится к разным сферам компетенции ЕС), то в его основу может быть положено насколько правовых баз. Например, Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств- членов[2] базируется сразу на пяти статьях ДФЕС[3]
В общей сложности учредительные документы Союза содержат несколько десятков правовых баз, определяющих задачи и полномочия институтов ЕС по конкретным вопросам общественной жизни. Несмотря на такое разнообразие, развитие европейской интеграции может потребовать принятия Союзом мер по вопросам, для которых отсутствует специальная правовая база.
Чтобы выйти из этого затруднения (в частности, чтобы не вносить каждый раз поправки в учредительные документы) в Римский договор 1957 г. (Договор об учреждении Европейского сообщества, ныне ДФЕС) были включены статьи, которые закрепляют резервные (дополнительные) полномочия институтов ЕС.
Резервные (дополнительные) полномочия могут использоваться всякий раз, когда в учредительных документах обнаруживается пробел, т.е. не удается найти специальную правовую базу для принятия институтами Союза мер по определенному вопросу. Главными источниками резервных (дополнительных) полномочий институтов ЕС в настоящее время выступают три статьи ДФЕС, которые также являются правовыми базами для издания соответствующего законодательства на европейском уровне:
– ст. 114 ДФЕС уполномочивает законодательные институты ЕС принимать любые "меры по сближению законодательных, регламентарных и административных положений государств- членов, которые посвящены созданию или функционированию внутреннего рынка", т.е. относятся к функционированию единого экономического пространства ЕС со свободным передвижением товаров, лиц, услуг и капиталов;
– ст. 115 ДФЕС предусматривает принятие аналогичных мер по вопросам, которые исключены из-под действия предыдущей статьи, а именно, применительно к "налоговым положениям, положениям о свободном передвижении лиц и положениям о правах и интересах наемных работников"[4];
– ст. 352 ДФЕС, называемая в доктрине "условием гибкости", позволяет институтам ЕС (Совету ЕС единогласно после одобрения Европейского парламента) восполнить нехватку специальных полномочий в любых сферах компетенции Союза, в том числе не относящихся к единому экономическому пространству ЕС ("если в рамках направлений политики, определенных в Договорах, действие Союза представляется необходимым для достижения одной из целей, предусмотренных Договорами, а последние не предоставили соответствующих полномочий"). Отсюда ст. 352 ДФЕС в европейской правовой доктрине называют "условием гибкости", т.е. нормой, позволяющей Союзу оперативно реагировать на новые проблемы и задачи европейской интеграции[5].
"Условие гибкости" не может использоваться только в рамках общей внешней политики и политики безопасности ЕС, а также для обхода запрета учредительных документов производить гармонизацию законодательств государств-членов в некоторых сферах (например, в сфере культуры).
Статьи 114, 115, 352 ДФЕС, закрепляющие резервные (дополнительные) полномочия институтов Союза, фактически выступают как источники скрытого расширения предметной компетенции ЕС и поэтому могут быть названы "статьями-лазейками". Например, несмотря на отсутствие в учредительных документах специальных положений о возможности ЕС регулировать введение и отмену летнего времени, Европейский парламент и Совет ЕС 19 января 2001 г. издали на базе ст. 95 Договора об учреждении Европейского сообщества (ныне ст. 114 ДФЕС) Директиву 2000/84/ЕС о положениях, относящихся к летнему времени, которая установила единый срок (дату, час) его введения и прекращения на всей территории Союза[6]. Принятие Директивы было мотивировано тем, что единые положения о летнем времени являются "важными для функционирования внутреннего рынка" ЕС.
Другим распространенным случаем использования ст. 114 ДФЕС является издание законодательных актов ЕС по различным вопросам технического регулирования, т.е. в целях установления единообразных требований к товарам и услугам, выпускаемым на единый внутренний рынок ЕС, например, Регламент (ЕС) № 1223/2009 Европейского парламента и Совета от 30 ноября 2009 г. о косметических продуктах[7] или Директива 2000/13/ЕС Европейского парламента и Совета от 20 марта 2000 г. о сближении законодательств государств-членов в отношении снабжения этикетками и представления на продажу продовольственных товаров, а также рекламы в отношении этих товаров[8].
В свою очередь, ст. 115 ДФЕС позволяет восполнить отсутствие у ЕС специальных полномочий в области прямого налогообложения (эта сфера считается остающейся в компетенции государств-членов – в отличие от налога на добавленную стоимость, акцизов и других видов косвенных налогов, применительно к которым Союз прямо уполномочен производить гармонизацию в соответствии со специальной правовой базой ст. 113 ДФЕС).
Несмотря на это обстоятельство, на базе "статьи-лазейки" 115 ДФЕС (бывшей ст. 94 Договора об учреждении Европейского сообщества) была издана, например, Директива 2003/48/ЕС Совета от 3 июня 2003 г. в области налогообложения доходов от сбережений в формы выплат процентов[9]. Эта же статья была положена в основу проекта директивы об общей консолидированной базе налога на доходы юридических лиц, представленного Европейской комиссией в 2011 г. для принятия Советом ЕС (см. 2.1).
Наконец, "статья-лазейка" 352 ДФЕС (бывшая ст. 308 Договора об учреждении Европейского сообщества) позволила ЕС, например, принять законодательство о "европейских" организационно-правовых формах юридических лиц (Регламент (ЕС) № 2157/2001 Совета от 8 октября 2001 г. о статусе европейского акционерного общества[10] и др.) или о наднациональных механизмах признания прав интеллектуальной собственности (Регламент (ЕС) № 6/2002 от 12 декабря 2001 г. о промышленном образце Сообщества[11] и др.).
На основе "статей-лазеек" также могут учреждаться дополнительные органы и учреждения Союза, например, Регламент (ЕС) № 168/2007 Совета от 15 февраля 2007 г. о создании Агентства Европейского Союза по основным правам (издан на базе ст. 352 ДФЕС)[12] или Регламент (ЕС) № 460/2004 Европейского парламента и Совета от 10 марта 2004 г. об учреждении Европейского агентства по безопасности сетей и информации (издан на базе ст. 114 ДФЕС)[13].
Итак, учредительные документы ЕС закрепляют сложный и, в то же время, гибкий механизм реализации компетенции ЕС, основанный на установлении задач и полномочий институтов ЕС применительно к конкретным вопросам общественной жизни. Нормы, которые закрепляют эти задачи и полномочия, выступают в качестве специальных правовых баз для издания законодательных актов и других источников вторичного права ЕС.
При отсутствии специальных правовых баз институты ЕС могут воспользоваться общими правовыми базами ("статьями- лазейками"), закрепляющими резервные (дополнительные) полномочия, использование которых приводит к расширению сферы деятельности Союза и предмета регулирования его правовой системы.