Заключение, исполнение и прекращение международных договоров Российской Федерации

Порядок заключения, исполнения и денонсации международных договоров в Российской Федерации регламентируется нормами МП, Конституцией РФ, Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации", другими нормативными актами.

Международный договор РФ — это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое МП, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой, документах, а также, независимо от его конкретного наименования (пакт, протокол, конвенция, соглашение и т.д.).

В соответствии с Конституцией РФ заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров РФ находится в ведении Российской Федерации.

Международные договоры РФ заключаются:

— от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры);

— от имени Правительства РФ — межправительственные договоры (Соглашение между Правительством РФ и Советом министров Боснии и Герцеговины о торговле и экономическом сотрудничестве (2004 г.));

— от имени федеральных органов исполнительной власти — договоры межведомственного характера (например, Соглашение о сотрудничестве между Министерством юстиции Российской Федерации и Министерством юстиции Республики Узбекистан (2004 г.)).

В отдельную группу, по нашему мнению, следует выделить соглашения, заключаемые Генеральной прокуратурой РФ и высшими судами (например, Соглашение о взаимном сотрудничестве и обмене правовой информацией между Высшим Арбитражным Судом Российской

Федерации и Верховым Судом Республики Казахстан (1999 г.)).

Как уже говорилось, субъекты РФ не вправе заключать соглашения, имеющие международно-правовой характер. Международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, отнесенные к ведению субъекта РФ, заключаются по согласованию с соответствующими органами власти субъекта РФ. Основные положения или проект международного договора, затрагивающего полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, направляются федеральными органами исполнительной власти соответствующим органам государственной власти субъекта РФ. При этом предельный срок для направления предложений не может быть меньше двух недель. Поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта данного договора.

Рекомендации о заключении международных договоров РФ представляются на рассмотрение Президента РФ или Правительства РФ каждой из палат Федерального Собрания РФ, субъектами РФ в лице их соответствующих органов государственной власти. Такие рекомендации могут представляться также Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральной прокуратурой РФ, Центральным банком РФ и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации (по вопросам их ведения). Президент РФ или Правительство РФ либо по их поручению федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти в месячный срок дают ответ на эти рекомендации.

До представления Президенту или в Правительство предложения о заключении межгосударственных договоров согласовываются с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями, иными органами государственной власти РФ, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ. Предложение о заключении международного договора должно содержать проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности заключения договора, определение соответствия проекта договора законодательству РФ, а также, при необходимости, оценку возможных экономических и иных последствий заключения договора. Предложения о заключении международных договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законодательством РФ, представляются Президенту или в Правительство РФ но согласованию с Минюстом России, который, в частности, дает юридические заключения но вопросам соответствия положений договора законодательству РФ и их юридической силы в Российской Федерации, а также по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением такого договора.

После принятия решения о необходимости заключения договора одно лицо или несколько лиц назначаются представлять Российскую Федерацию при ведении переговоров и принятии текста договора. Этим лицам выдаются соответствующие полномочия. Без предъявления полномочий ведут переговоры и подписывают договоры Президент РФ, Председатель Правительства РФ и министр иностранных дел РФ. Федеральные министры, руководители других федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций в рамках своей компетенции также могут подписывать международные договоры межведомственного характера без предъявления полномочий. Главы же дипломатических представительств РФ в иностранных государствах или при международных организациях вправе вести переговоры без предъявления полномочий лишь в целях принятия текста международного договора; на подписание договора этим лицам полномочия требуются.

Решения о подписании договоров принимаются: в отношении межгосударственных договоров — Президентом РФ, а по вопросам, относящимся к ведению Правительства, — Правительством РФ, в отношении межправительственных договоров — Правительством РФ.

Способы выражения согласия Российской Федерации на обязательность международного договора в принципе не отличаются от предусмотренных Венской конвенцией 1969 г.

Ратификация международных договоров РФ в соответствии с Конституцией РФ производится в форме федерального закона.

Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, его ратификация возможна только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или се пересмотра в установленном порядке.

Ратифицирован может быть практически любой международный договор РФ. Однако существуют договоры, подлежащие обязательной ратификации. К ним относятся договоры РФ:

а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

в) о территориальном разграничении России с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы РФ, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;

г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность России, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

д) об участии России в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для России.

Равным образом подлежат ратификации международные договоры РФ, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

Кроме этого, по отдельным нормативным актам РФ подлежат ратификации международные договоры РФ, в частности:

а) о государственных внешних заимствованиях России, предоставлении государственных гарантий РФ по внешним займам (ст. 106 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ);

б) утверждающие отдельные технические регламенты (ст. 10 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ "О техническом регулировании");

в) договоры, касающиеся перемещенных культурных ценностей, равно как и любые другие международные договоры РФ, касающиеся се культурного достояния (Федеральный закон от 15.04.1998 № 64-ФЗ "О культурных ценностях, переметенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации");

г) о предоставлении Россией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности (Федеральный закон от 23.06.1995 № 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности").

Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Президентом РФ, вносятся в Государственную Думу Президентом РФ, а договоры, решения о подписании которых были приняты Правительством, — Правительством РФ. Предложения об одобрении и о внесении на ратификацию международных договоров представляются Президенту РФ Правительством РФ, а в Правительство — МИД России самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. Решения Правительства об одобрении и о внесении на ратификацию международных договоров, а также об одобрении и представлении Президенту для внесения на ратификацию международных договоров принимаются в форме постановления.

Предложение об одобрении и о внесении на ратификацию договора, должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству РФ, указание на способ осуществления договора в Российской Федерации, а также оценку возможных последствий его ратификации.

Международный договор, подлежащий ратификации, вносится Президентом РФ и Правительством РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ вместе с проектом федерального закона о его ратификации, пояснительной запиской и другими необходимыми документами и материалами.

Совет Государственной Думы, исходя из содержания поступившего на рассмотрение договора, определяет ответственный комитет по подготовке его к ратификации и направляет ему на заключение договор с сопроводительными материалами. Па заседании Госдумы при рассмотрении вопроса о ратификации международного договора с докладом выступает полномочный представитель Президента в Федеральном Собрании, а также при необходимости представители комитетов, участвовавшие в подготовке договора к ратификации.

Государственная Дума рассматривает предложения о ратификации договора и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях принимает соответствующие решения. Принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации договора подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Принятый Федеральным Собранием Закон о ратификации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Если международный договор применяется временно до его ратификации, то он в соответствии со ст. 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" должен быть представлен в Государственную Думу для ратификации не позднее шести месяцев с даты начала временного применения.

На основании закона о ратификации Президентом РФ подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел РФ. Обмен ратификационными грамотами, сдача их на хранение депозитарию производятся МИД России или дипломатическим представительством РФ, если нет иной договоренности.

Другими формами выражения согласия Российской Федерации на обязательность договора являются утверждение, принятие или присоединение к договорам. Утверждение или принятие международных договоров либо присоединение к договорам производятся: в отношении межгосударственных договоров, подлежащих ратификации, — в форме федерального закона в порядке, установленном для ратификации; в отношении иных межгосударственных договоров — Президентом РФ, а по вопросам, относящимся к деятельности Правительства — Правительством РФ. Например, постановлением Правительства от 20.12.2002 № 908 "О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об охране прав исполнителей, изготовителей фонограмм и вещательных организаций" МИД России было поручено оформить присоединение к указанной Конвенции, уведомив при этом Генерального секретаря ООП о наличии заявления о применении определенных оговорок в отношении отдельных положений Конвенции.

Утверждение или принятие межведомственных договоров, предусматривающих вступление их в силу после утверждения, принятия, производятся федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями, от имени которых подписаны такие договоры.

Договор или часть его до вступления в силу могут применяться Российской Федерацией временно, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор. Решения о временном применении договора принимается органом, принявшим решение о его подписании. Так, Правительство РФ приняло постановление от 17.03.1997 № 324 "О временном применении Протокола к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, учреждающему партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны".

Если международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит принятию в форме федерального закона, предусматривает временное применение договора или его части, либо договоренность об этом достигнута со сторонами каким-либо иным образом, то он представляется в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его временного применения. По решению, принятому в форме федерального закона в порядке, установленном для ратификации, этот срок временного применения может быть продлен.

Если в международном договоре не предусматривается иное, либо государства не договорились об ином, временное применение договора прекращается по уведомлению других государств, которые временно применяют договор, о намерении Российской Федерации не становиться участником договора. В качестве примера можно привести постановление Правительства РФ от 24.06.2003 № 364 "О намерении Российской Федерации не стать участником некоторых международных договоров, подписанных в рамках Содружества Независимых Государств".

Согласно положениям Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде

Российской Федерации" Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров либо их отдельных частей, разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти РФ и субъектов РФ в связи с заключением международных договоров РФ.

Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции РФ, не подлежат введению в действие и применению.

Международные договоры вступают в силу для Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами. Так, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Индии о принципах сотрудничества между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местными правительствами штатов и союзных территорий Республики Индии (2000 г.) "вступает в силу с даты последнего письменного уведомления о выполнении Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу" (ст. 7).

Официальные сообщения МИД России о вступлении в силу международных договоров, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства РФ, подлежат опубликованию.

При подписании, ратификации, утверждении, принятии международных договоров РФ или присоединении к договорам могут быть сделаны оговорки при соблюдении условий договора и соответствующих норм МП. К примеру, постановление Правительства РФ от 20.12.2002 № 908 "О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об охране прав исполнителей, изготовителей фонограмм и вещательных организаций" содержит несколько оговорок к конвенции.

Оговорки могут быть сняты в любое время (если международным договором не предусмотрено иное) в том же порядке, в каком они были сделаны. Например, Федеральным законом от 06.12.2000 № 143-ФЗ были сняты "сделанные СССР оговорки к Протоколу о запрещении применения на войне удушливых, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств от 17 июня 1925 года".

Единая государственная система регистрации и учета международных договоров РФ находится в ведении МИД России. Регистрация международных договоров в Секретариате ООН и в соответствующих органах других международных организаций также осуществляется МИД России.

Подлинники (заверенные копии, официальные переводы) межгосударственных и межправительственных договоров РФ сдаются на хранение в МИД России в двухнедельный срок со дня их подписания (получения от депозитария заверенных копий, официальных переводов), а копии этих договоров в двухнедельный срок со дня их вступления в силу рассылаются заинтересованным федеральным органам исполнительной власти или уполномоченным организациям и, при необходимости, органам государственной власти соответствующих субъектов РФ.

Подлинники международных договоров межведомственного характера хранятся в архивах федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций, а заверенные копии этих договоров в двухнедельный срок со дня их подписания (получения от депозитария заверенных копий, официальных переводов) направляются в МИД России.

Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и в "Бюллетене международных договоров".

Международные договоры РФ межведомственного характера подлежат официальному опубликованию по решению федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций, от имени которых они заключены, в официальных изданиях этих органов.

Международные договоры РФ подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, нормами МП, Конституцией РФ, законом о международных договорах, иными актами законодательства РФ.

Президент и Правительство РФ принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров. Так, в Указе Президента РФ от 24.08.2004 № 1101 "О центральном органе Российской Федерации по Конвенции о вручении за границей судебных и внесудебных документов по гражданским или торговым делам" установлено следующее: в связи с присоединением Российской Федерации к указанной Конвенции и в целях обеспечения выполнения вытекающих из нее обязательств Минюст России объявлен "центральным органом" в соответствии со ст. 2 Конвенции, а также органом, компетентным принимать документы, передаваемые по консульским каналам, в соответствии со ст. 9 Конвенции.

Федеральные органы исполнительной власти или уполномоченные организации, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами, обеспечивают полное исполнение обязательств и осуществление прав российской стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Органы власти субъектов РФ обеспечивают (в пределах своих полномочий) выполнение международных договоров РФ.

В случае нарушения обязательств по международному договору другими его участниками МИД России (либо другие федеральные органы исполнительной власти или уполномоченные организации совместно с МИД России) представляют (в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором) Президенту РФ или в Правительство РФ предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами МП и условиями самого договора.

Рекомендации о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ могут представляться в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором, на рассмотрение Президента или Правительства РФ каждой из палат Федерального Собрания. Такие рекомендации могут представляться также Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральной прокуратурой РФ, Центральным банком РФ и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации (по вопросам их ведения).

Рекомендации и предложения в отношении договоров, решения о согласии на обязательность которых принимались в форме федерального закона, вносятся в Государственную Думу РФ Президентом РФ или Правительством РФ (в зависимости от того, каким органом было представлено предложение, на основании которого Федеральное Собрание давало согласие на заключение этого договора). Предложение о прекращении или приостановлении действия договора должно содержать обоснование целесообразности прекращения или приостановления его действия, оценку последствий этого для законодательства РФ и финансов.

Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия договоров осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами МП органами, принявшими решение о согласии на обязательность договора. Президент РФ также может принимать, если это вызывается необходимостью, решения о прекращении или приостановлении действия договоров, согласие на обязательность которых давалось Правительством РФ.

Государственная Дума РФ рассматривает предложения о прекращении или приостановлении действия договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Думы принимает соответствующие решения. Принятые Государственной Думой федеральные законы о прекращении (в том числе и денонсации) или приостановлении действия договоров подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Закон о прекращении или приостановлении действия международного договора РФ, принятый Федеральным Собранием, направляется Президенту для подписания и обнародования и в случае подписания вступает в силу.

Действие международного договора РФ, решение о согласии на обязательность которого принималось в форме федерального закона, может быть приостановлено Президентом РФ в случаях, требующих принятия безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным информированием об этом Совета Федерации и Государственной Думы и внесением в Государственную Думу проекта соответствующего федерального закона. В случае отклонения Думой проекта закона о приостановлении действия договора действие договора подлежит незамедлительному возобновлению.

Прекращение и приостановление действия межведомственных договоров РФ производятся федеральными органами исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры. Правительство РФ принимает решение о прекращении или приостановлении действия межведомственных договоров, если соответствующие вопросы имеют важное значение для Российской Федерации.

Прекращение международного договора РФ, если договором не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками, освобождает Российскую Федерацию от обязательства выполнять договор и не влияет на права и обязательства или юридическое положение участников, возникшие в результате выполнения договора до его прекращения.

Приостановление действия договора освобождает Российскую Федерацию от обязательства выполнять договор в течение периода, на который приостановлено его действие. В этот период органы государственной власти РФ и субъектов РФ воздерживаются от действий, которые могли бы помешать возобновлению действия договора. Сообщения МИД России о прекращении или приостановлении действия межгосударственных и межведомственных договоров публикуются.