Контроль за выполнением нормативных правовых актов по этическим вопросам
Анализ многолетнего положительного опыта, накопленного разными странами, показывает, что ни один этический кодекс, даже облеченный в правовой акт, не будет действенным, если он не обеспечен соответствующими формами контроля за его выполнением. Контроль составляет неотъемлемую функцию государства, а его реализация требует создания специальных структур на всех уровнях государственной власти.
В США при Дж. Кеннеди была учреждена Президентская консультативная комиссия по вопросам этики и конфликта интересов, осуществлявшая контроль за проблемой столкновения личных интересов должностного лица и государства. С середины 60-х гг. прошлого века в каждой из палат Конгресса США действуют постоянные комитеты по этике: в 1964 г. в Сенате — Комитет по вопросам этики, в 1967 г. в Палате представителей — Комитет по стандартам официального поведения. На основании Закона о реформе этических норм 1989 г. контроль за соблюдением этических норм в отношении членов и сотрудников аппарата Палаты представителей Конгресса возложен на Комитет по стандартам официального поведения Палаты представителей Конгресса США; в отношении сенаторов и сотрудников Сената — на Комитет Сената США по этике; в отношении федеральных судей и сотрудников аппаратов судов — на Административное управление судов США. Координацию работы всех этих комитетов осуществляет Управление по этике в правительстве.
С конца 80-х гг. XX в. этические начала в государственном управлении США становятся объектом еще более жесткого социального контроля и регламентации, в том числе и на законодательном уровне. В соответствии с Законом о правительственной этике (Ethics in Government Act) 1978 г. функции контроля за его исполнением возложены на соответствующие правоохранительные органы и специально созданную Службу правительственной этики, наделенную указом Президента правом издавать распоряжения, устанавливающие единообразный набор стандартов поведения для государственных служащих.
Когда при формировании Правительства США в связи с избранием Президентом Дж. Буша возникли громкие скандалы, связанные с тем, что два кандидата на должности министров не указали, что они привлекали в качестве рабочей силы не зарегистрированных иммигрантов, оба претендента на министерские посты вынуждены были снять свои кандидатуры. Поэтому человек, не обладающий достойной биографией, просто не решится принимать политическое назначение — в противном случае вся негативная информация о нем будет обнародована, и он рискует превратиться в маргинала, оказаться выброшенным из цивилизованного общества на обочину жизни.
Чиновник должен понимать, что совершить злоупотребление — не только преступно, но и опасно с точки зрения репутации, что за это наступят неотвратимые санкции. В законодательстве США такие меры уже приняты и действуют: за нарушение государственным служащим этических требований, связанных, например, с оплатой гонорара за любой вид деятельности и др., Законом о правительственной этике 1978 г. предусмотрено наказание в виде денежного штрафа от 50 тыс. долл. или тюремного заключения сроком до одного года, а в особых случаях — до пяти лет. Со времени принятия этого Закона только за период с 1978 г. по 1992 г. Конгресс рассмотрел обвинения, касающиеся 63 его членов, из них к 31 конгрессмену применены санкции, вплоть до осуждения, 16 человек ушли в отставку или объявили о намерении уйти в отставку по названным причинам.
Подобные контрольные механизмы создания и поддержания необходимого уровня этичности поведения государственных служащих созданы и в других странах в виде специальных органов: комитетов, комиссий по этике, административных, корпоративных судов и т.д. Их полномочия и основные направления деятельности могут включать разработку правил профессиональной этики и мер воздействия на их нарушителей; рассмотрение обращений граждан но вопросам нарушения правил поведения должностными лицами; подготовку рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства в области служебной этики; участие в обсуждении кандидатур на вакантные должности, в работе аттестационных комиссий; рекомендации руководству для принятия административных и иных мер к нарушителям этических норм; доведение до сведения граждан через средства массовой информации фактов злостного нарушения этических норм и принятых по ним мер ответственности.
Во Франции, где с 1991 г. ведется постоянная работа, направленная на повышение моральных стандартов государственной службы, упор был сделан прежде всего на создание органов, обязанных наблюдать, раскрывать и отслеживать серьезные нарушения в этике поведения государственных служащих. Этими органами стали Центральный департамент по предотвращению коррупции, Межминистерская комиссия по расследованию контрактов, заключаемых служащими, и Высший совет по этике в национальной политике.
В Великобритании еще в 1855 г. была создана в соответствии с королевским указом Комиссия по государственной службе, которая работает до сих пор. Более полувека назад сложилась процедура этического контроля и Парламента Великобритании. Каждая его палата имеет свое руководство — "Постоянные правила", которые определяют этические аспекты деятельности парламентариев. В настоящее время выработано и действует более 400 правил, охватывающих все стороны парламентской деятельности. В Палате общин Парламента Великобритании была учреждена должность Парламентского уполномоченного по стандартам поведения, а с 1994 г. действует Комитет по стандартам в публичной сфере, к созданию которого подтолкнули результаты опроса общественного мнения, показавшего, что за десятилетний период оценка общественностью членов Парламента упала почти на 20%. Полномочия этого Комитета достаточно широки: он может обязать депутата извиниться перед Палатой общин за нарушение требований этики или рекомендовать Палате общин на время отстранить депутата от участия в работе палаты (а так как в это время его округ в парламенте не представлен, он не получает жалованья и даже не может войти в здание Парламента).
В Японии реализацию принятого в 2000 г. Закона об этике государственных служащих, а также утвержденных правительственным указом Этических правил государственного служащего и норм административных наказаний за их нарушение призвана обеспечивать созданная для этого Комиссия по этике государственных служащих, имеющая сложную систему назначения ее руководства для обеспечения независимости и стабильности деятельности.
Представляет интерес и опыт Канады — страны, которая, по данным Transparency International (2013), входит в десятку наименее коррумпированных стран[1]. В этой стране контрольную и консультативную функции по отношению к высшим должностям государственной службы и членам парламента осуществляет Управление по этике, возглавляемое парламентским "Комиссионером но этике" и подчиненное непосредственно Премьер-министру. По отношению к другим категориям государственных служащих эти функции выполняет Управление ценностей и этики государственной службы в структуре правительственного органа — Агентства по управлению человеческими ресурсами государственной службы. В Канаде разработаны и действуют два кодекса: для уровня руководителей ведомств (Conflict of Interest and Post-Employment Code for Public Office Holders), другой — для служащих более низкого уровня (Values and Ethics Code for the Public Service)[2] -
В Германии функция контроля над чиновничеством обеспечивается системой специальных административных судов, где граждане могут обжаловать нарушения органами публичной власти их нрав и законных интересов. Такие суды действуют на трех уровнях: первой инстанции, земельном и федеральном. Их задача — защита граждан от произвола чиновников. Ежегодно они рассматривают десятки тысяч дел.
Система контроля за соблюдением этических требований обеспечивается и активным участием в этом процессе самих государственных служащих. Комитет министров Совета Европы, разрабатывая вышеназванные Рекомендации в виде Модельного кодекса для стран-участниц Совета Европы, включил в них обязанность государственного служащего "информировать компетентные органы о любых известных ему или ей нарушениях настоящего кодекса другими государственными служащими", а также "сообщать компетентным органам любые доказательства, утверждения или подозрения относительно незаконной или преступной деятельности в отношении государственной службы, о чем ему (ей) стало известно при исполнении служебных обязанностей или в связи с их исполнением". Эта обязанность рассматривается как принцип выражения гражданского долга работника. В США в соответствии с Законом о реформе этических норм 1989 г. следование этому принципу вменяется в обязанность каждому должностному .лицу органон управления всех ветвей власти.