Лекция 15. КОНТРОЛЬ (НАДЗОР) ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ИНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ НОРМЫ ТРУДОВОГО ПРАВА
Согласно ст. 1 ТК отношения по государственному контролю (надзору), профсоюзному контролю за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, относятся к иным, непосредственно связанными с трудовыми, отношениям. Таким образом, рассматриваемые отношения являются предметом трудового права.
В соответствии со ст. 2 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Конституционное право на защиту трудовых прав работников государство осуществляет посредством создания и регулирования деятельности специальных органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Систему таких органов можно классифицировать следующим образом:
1) органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех организациях на территории РФ, – органы ФИТ;
2) органы, осуществляющие государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности (наряду с органами ФИТ), – федеральные органы исполнительной власти по надзору в установленной сфере деятельности;
3) органы, осуществляющие внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях, – федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления;
4) органы, осуществляющие государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, – Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом (Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"),
Государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права
Федеральная инспекция труда (ФИТ) – единая централизованная система государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на территории РФ. Такая система представляет собой совокупность государственных инспекций субъектов РФ в соответствии с территориальным делением государства.
Руководит деятельностью ФИТ главный государственный инспектор труда РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ. Руководитель Департамента государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда Минтруда России является заместителем главного государственного инспектора труда РФ. Заместители руководителя указанного департамента являются главным государственным правовым инспектором труда РФ и главным государственным инспектором РФ по охране труда.
Начальники отделов названного департамента и их заместители (по правовым вопросам и по охране труда) являются главными государственными инспекторами труда.
Руководители государственных инспекций труда являются главными государственными инспекторами труда по соответствующей территории, а их заместители – заместителями главного государственного инспектора труда по соответствующей территории (по правовым вопросами по охране труда). Начальники отделов государственных инспекций труда и их заместители (по правовым вопросам и по охране труда) являются главными государственными инспекторами труда соответствующих государственных инспекций труда.
Основными принципами деятельности ФИТ и ее должностных лиц являются принципы уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости и гласности.
Деятельность ФИТ направлена на решение следующих задач (ст. 355 ТК):
1) обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда;
2) обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
3) обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
4) доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие законов и иных нормативных правовых актов.
Одним из важнейших принципов деятельности государственных инспекторов труда является принцип независимости, который означает, что государственные инспекторы труда при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей:
1) являются полномочными представителями государства и находятся под его защитой;
2) независимы от государственных органов и должностных лиц;
3) руководствуются только Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Для выполнения поставленных задач ФИТ предоставлены широкие полномочия, реализация которых возможна только при соблюдении указанных выше принципов.
Основными полномочиями ФИТ являются:
1) осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением в организациях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
2) анализ обстоятельств и причин выявленных нарушений, результатом которого должно стать принятие мер по устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан;
3) рассмотрение в соответствии с законодательством РФ дел об административных правонарушениях;
4) направление в установленном порядке соответствующей информации в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, правоохранительные органы и в суды;
5) осуществление надзора и контроля за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве;
6) обобщение практики применения, анализ причин нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, подготовка соответствующих предложений по их совершенствованию;
7) анализ состояния и причин производственного травматизма и разработка предложений по его профилактике, принятие участия в расследовании несчастных случаев на производстве или проведение такого расследования самостоятельно;
8) принятие необходимых мер по привлечению в установленном порядке квалифицированных экспертов в целях обеспечения применения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, относящихся к охране здоровья и безопасности работников во время их работы, а также для получения информации о влиянии применяемых способов, используемых материалов и методов на состояние здоровья и безопасность работников;
9) запрос у федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов прокуратуры, судебных органов и других организаций и безвозмездное получение от них информации, необходимой для выполнения возложенных на ФИТ задач;
10) проведение личного приема и рассмотрение заявлений, писем, жалоб и иных обращений работников о нарушениях их трудовых прав, принятие мер по устранению выявленных нарушений и восстановлению нарушенных прав;
11) информирование и консультирование работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
12) информирование общественности о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проведение разъяснительной работы о трудовых правах работников;
13) подготовка и публикация ежегодных докладов о соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и представление их в установленном порядке Президенту РФ и Правительству РФ.
Исходя из того, что ограничение прав и свобод возможно только на основании федерального закона (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), ст. 357 ТК устанавливает основные права государственных инспекторов труда:
1) в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, беспрепятственно;
2) запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций;
3) изымать для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ с уведомлением об этом работодателя или его представителя и составлять соответствующий акт;
4) расследовать в установленном порядке несчастные случаи на производстве;
5) предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений, восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или отстранении их от должности в установленном порядке;
6) направлять в суды при наличии заключений государственной экспертизы условий труда требования о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда;
7) отстранять от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знаний требований охраны труда;
8) запрещать использование не имеющих сертификатов соответствия или деклараций о соответствии либо не соответствующих государственным нормативным требованиям охраны труда (в том числе требованиям технических регламентов) средств индивидуальной и коллективной защиты работников;
9) составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготавливать и направлять в правоохранительные органы и суд другие материалы (документы) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;
10) выступать в качестве экспертов в суде по искам о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, возмещении вреда, причиненного здоровью работников на производстве.
Обязанности государственных инспекторов труда можно классифицировать по трем основным группам:
1) соблюдать установленные в Российской Федерации нормы права: Конституцию РФ, трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, а также нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов и должностных лиц ФИТ;
2) хранить охраняемую законом тайну, ставшую им известной при осуществлении ими своих полномочий, а также после оставления своей должности, считать абсолютно конфиденциальным источник всякой жалобы на недостатки или нарушения положений законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
3) воздерживаться от сообщения работодателю сведений о заявителе, если проверка проводится в связи с его обращением, а заявитель возражает против сообщения работодателю данных об источнике жалобы.
В порядке проведения проверок должностными лицами и органами ФИТ можно выделить следующие элементы:
1) правовое регулирование определяется, во-первых, ратифицированными Российской Федерацией конвенциями МОТ по вопросам инспекции труда (такое положение обусловлено ст. 10 ТК, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в соответствии с Конституцией РФ являются составной частью российской правовой системы); во-вторых, ТК, иными федеральными законами, а также решениями Правительства РФ и иными нормативными правовыми актами);
2) перечень организаций, подлежащих проверке, и территория их месторасположения (государственные инспектора труда в целях осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, инспектируют любые организации на всей территории РФ независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности). Важные положения, регулирующие порядок инспектирования организаций рассматриваемой категорией должностных лиц, содержатся в Конвенции МОТ от 19 июня 1947 г. № 81 "Об инспекции труда в промышленности и торговле";
3) порядок уведомления (при инспекционной проверке государственный инспектор труда может уведомлять о своем присутствии работодателя или его представителя, если только не считает, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля);
4) особенности проверок отдельных организаций (организации Вооруженных Сил РФ, органы безопасности, органы внутренних дел, Государственная противопожарная служба, иные правоохранительные органы, исправительные учреждения, организации атомной и оборонной промышленности и др.) устанавливается федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;
5) наличие соответствующего распоряжения (приказа), предъявляемого работодателю.
Решения государственных инспекторов труда могут быть обжалованы в административном и (или) в судебном порядке. Решения главного государственного инспектора труда РФ – в судебном порядке. Административный порядок обжалования предусматривает подачу жалобы соответствующему руководителю по подчиненности главному государственному инспектору труда РФ. Судебный порядок обжалования осуществляется в порядке, предусмотренном гражданско- процессуальным законодательством РФ.
В ходе проведения проверок и руководители, и государственные инспекторы могут быть привлечены к юридической ответственности. Руководители и иные должностные лица организаций, виновные в нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, несут ответственность в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Такая ответственность может носить уголовный, административный или дисциплинарный характер.
Особый характер имеет ответственность лиц, препятствующих осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Лица, не исполняющие предъявленные им предписания, применяющие угрозы насилия или насильственные действия по отношению к государственным инспекторам труда, членам их семей и их имуществу, несут ответственность, установленную федеральными законами.
Статья 212 ТК обязывает работодателя обеспечивать беспрепятственный допуск должностных лиц органов государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда с целью проверки условий и охраны труда в организации, а также выполнять предписания инспектирующих должностных лиц. Необоснованное воспрепятствование выполнению функций органов надзора и контроля, неисполнение их предписаний в срок согласно ст. 25 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" служит основанием для привлечения руководителей организаций к юридической ответственности, как правило, административной или дисциплинарной. Угрозы насилия или насильственные действия по отношению к должностным лицам контролирующих органов (членов их семей) могут служить основанием для привлечения руководителей организаций (их представителей) к уголовной ответственности.
В свою очередь за противоправные действия или бездействие государственные инспекторы труда несут ответственность, предусмотренную федеральными законами. Один из них – Закон о защите прав юридических лиц, согласно п. 1 ст. 19 которого государственные инспекторы труда в случае ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей при проведении проверок, совершении противоправных действий (бездействия) несут дисциплинарную, материальную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Эффективность мероприятий по контролю за соблюдением трудового и иного законодательства, содержащего нормы трудового права, напрямую зависит от взаимодействия органов ФИТ с другими органами и организациями.
К другим органам относятся: органы прокуратуры, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, профсоюзы (их объединения), объединения работодателей, другие организации. При этом координация деятельности органов государственного надзора и контроля и органов общественного контроля, осуществляемая профсоюзами (их объединениями), по вопросам соблюдения законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется ФИТ.
Особенности ведения государственного надзора и контроля у отдельных работодателей заключаются в следующем:
1. Государственный надзор за безопасным ведением работ в промышленности осуществляется федеральным органом исполнительной власти по надзору в сфере промышленной безопасности, который вправе следить за соблюдением норм по охране труда в организациях угольной, горнорудной, горнохимической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химической, металлургической и нефтегазоперерабатывающей промышленности, в геологоразведочных экспедициях и партиях, а также при устройстве и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок и сосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа, при ведении взрывных работ в промышленности (см., например, распоряжение Правительства РФ от 29.12.2004 № 1725-р "О перечне федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Ростехнадзора").
2. Государственный энергетический надзор за проведением мероприятий, обеспечивающих безопасное обслуживание электрических и теплоиспользуюших установок, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по контролю и надзору в сфере безопасности электрических и тепловых установок и сетей.
3. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением организациями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти по надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия.
4. Государственный надзор за соблюдением правил ядерной и радиационной безопасности осуществляется федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по контролю и надзору в сфере безопасности при использовании атомной энергии.
Правовой статус Ростехнадзора установлен соответствующим Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 №401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору".
Среди основных разделов указанного Положения следует отметить правовой статус, функции и полномочия рассматриваемого государственного органа.
Ростехнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.
Согласно ч. 2 ст. 369 ТК работники Ростехнадзора, обнаружившие в ходе проверки факты нарушения норм ядерной и радиационной безопасности в проверяемых организациях, обязаны довести это до сведения работодателей и работников. Закрепление указанной обязанности на уровне закона продиктовано необходимостью в оперативном предотвращении негативного воздействия радиации на здоровье людей и окружающую среду.
Работники специального органа, ведающего вопросами надзора за ядерной и радиационной безопасностью, при осуществлении надзора за ядерной и радиационной безопасностью независимы и подчиняются только закону.
Решения руководства, предписания инспекторского состава Ростехнадзора могут быть обжалованы в суд.
Все указанные органы при исполнении обязанностей по надзору и контролю в пределах своей компетенции независимы и подчиняются только закону.