Лекция 3 КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫЕ ГАРАНТИИ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЛИЧНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В результате изучения материала данной главы студент должен:

знать

• структуру органов государственной власти, в том числе правоохранительных органов;

• полномочия органов государственной власти по защите прав человека;

уметь

• анализировать процессы, связанные с деятельностью государственных институтов защиты прав личности;

• правильно применять федеральные законы, регламентирующие деятельность органов государственной власти по защите прав личности;

владеть

• способностью к анализу и квалификации действий должностных лип органов государственной власти по защите прав личности;

• навыками работы с государственными институтами по защите прав личности.

Президентский контроль

Как справедливо отмечает В. Ф. Яковлев, "в российских конституционных условиях гарантом прав человека, их признания и соблюдения органами государственной власти и должностными лицами является Президент Российской Федерации, обеспечивающий безопасность граждан от незаконного вмешательства в их частную жизнь, неконституционного ограничения принадлежащих им прав и свобод, реализующий национальную стратегию их

обеспечения и защиты" ^[1]. Действительно, во многих демократических государствах па главу государства возложена обязанность по сохранению конституции и обеспечению реализации ее положений. В России на Президента РФ возложена обязанность по гарантированию Основного закона (п. 2 ст. 80 Конституции), поскольку он является главой государства и формальным носителем всей государственной власти. Президенту как главе государства предоставлено право представлять Россию внутри страны и в международных отношениях (и. 4 ст. 80 Конституции).

Подобные нормы присутствуют во многих зарубежных конституциях, но при этом необходимо подчеркнуть, что такое право принадлежит только главе государства как формальному носителю всей государственной власти. Другими словами, президент, как и монарх, является сакральным носителем власти, формально сосредоточенной в его руках, который обычно является официальным представителем своего государства в договорных и международных отношениях.

Если говорить о России, то Президент является не просто формальным главой государства, но и активным участником в управлении государства, который наделен довольно большими полномочиями, что позволяет ему быть не просто формальным хранителем и носителем Конституции и ее положений, но и ее гарантом.

Вместе с тем не во всех зарубежных странах президент является гарантом конституции. Так, в соответствии со ст. 5 Конституции Франции Президент Республики следит за соблюдением Конституции и обеспечивает своим арбитражем функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он также является гарантом национальной независимости, территориальной целостности и соблюдения международных договоров. Кроме того, по ст. 68 Конституции Франции "Президент Республики является гарантом независимости судебной власти". В Конституции США прямо не прописано, что Президент является каким-либо гарантом. И в тексте присяги он дает торжественное обещание: "Я торжественно клянусь, что буду честно выполнять обязанности Президента Соединенных Штатов и по мере своих сил сохранять, защищать и поддерживать Конституцию Соединенных Штатов". Президент Польши является верховным представителем страны и гарантом непрерывности государственной власти. В соответствии с п. 2 ст. 126 Конституции Полыни Президент следит за соблюдением Конституции, стоит на страже суверенитета и безопасности государства, а также нерушимости и неделимости его территории. В присяге Президент Полыни говорит следующее: "Вступая по воле Нации в должность Президента Республики Польша, торжественно присягаю в том, что сохраню верность положениям Конституции, буду непоколебимо охранять достоинство Нации, независимость и безопасность Государства, а благо Отчизны и благополучие граждан всегда будут для меня наивысшим наказом". Присяга может быть принесена с добавлением предложения "Да поможет мне Вог!".

Вопросы гарантированности конституции во многом зависят от государственного устройства, традиций народа, политической системы и влияния (авторитета) самого президента. Как правило, в тех странах, где более четко прописано, что президент является в той или иной степени гарантом конституции, президент имеет более весомое положение как в правовом, так и в политическом плане. В основном это связано с делегированием ему определенных полномочий, необходимых для гарантирования конституции.

Для того чтобы лучше пояснить понятие "гарантированность", следует привести следующие формулировки, которые составлены применительно к понятию "Президент РФ как гарант Конституции". А именно: гарантированность Конституции — обеспечение реализации Конституции (как самого документа, так и содержащихся в нем правовых норм), независимо ни от каких условий и обстоятельств; гарант Конституции — это субъект (Президент), обеспечивающий надлежащее претворение (применение) и защиту Конституции независимо ни от каких условий и обстоятельств; защита Конституции — это ограждение Конституции от различного рода опасностей (нежелательных посягательств); соблюдать Конституцию — строго придерживаться положений Конституции; охрана Конституции — совокупность определенных мер, направленных на сохранение Конституции.

Поэтому ввиду вышеизложенных обстоятельств на Президента РФ как главу государства возложена обязанность гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. При этом необходимо, чтобы все органы государственной власти, включая Президента РФ, обеспечивали соблюдение и защиту Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Причем защита предусматривает не только действия

органов власти по восстановлению нарушенного права или недопущению такого нарушения, но также и по созданию соответствующих правовых гарантий.

Необходимо отметить, что Президент РФ выступает не только в качестве гаранта (хранителя) Конституции как самого документа, но и содержащихся в ней норм и гарантирующих прав, например, права на социальное обеспечение по возрасту, государственные пенсии и социальные пособия (ст. 39), права на жилище (ст. 40), охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), благоприятную окружающую среду (ст. 42), образование (ст. 43) и т.д.

Особое значение отводится координирующей функции президентской власти, которая, как представляется, неразрывным образом связана и с осуществлением его контрольных полномочий. Потребность в осуществлении президентского контроля в данной функциональной направленности вызвана необходимостью обеспечить социальную и экономическую стабильность, устранить излишнее администрирование, сформировать механизмы противодействия коррупции. В частности, совершенствование президентского контроля в сфере борьбы с коррупцией обеспечивается следующими федеральными законами и иными нормативными документами: Федеральным законом "О противодействии коррупции"; Федеральным законом от 25.12.2008 № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”".

Следует, впрочем, отметить, что в настоящее время отсутствует единая точка зрения по вопросу о координации между правоохранительными органами в процессе осуществления ими своих функций. В частности, по мнению Л. М. Тарасова, необходимо создать соответствующий координирующий орган при Президенте РФ ^[2]. В целом мы присоединяемся к данной точке зрения и считаем, что формирование Совета по координации контроля при Президенте РФ в полной мере соответствует историческим

особенностям Российского государства. В настоящее время ситуация такова, что подавляющее большинство правоохранительных органов находится под контролем надзорных ведомств, в которых работают "выходцы" из правоохранительной системы, что резко снижает эффективность административного контроля и способствует формированию узковедомственных интересов.

Как известно, в соответствии со ст. 10 Конституции, устанавливающей принцип разделения властей, функции административного контроля относятся к ведению исполнительной ветви власти. В то же время Президент, несмотря на свои большие полномочия в сфере исполнительной власти, является главой государства, и его функции выходят за рамки "чистого администрирования". В этом и есть сущность президентского контроля, позволяющего преодолеть узковедомственные интересы. Исходя из этого, мы и присоединяемся к мнению о необходимости создания единого координирующего органа, который с учетом действующего законодательства (ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации") должен именоваться, по нашему мнению, Советом по координации контрольной деятельности правоохранительных органов.

Необходимо также отметить, что необходимость осуществления координационной функции Президентом обусловливается и потребностью в дополнительных элементах системы сдержек и противовесов, призванных обеспечить стабильность реализации принципа разделения властей. В соответствии с положениями ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 85 Конституции, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти не только по вопросам координации. В связи с этим Президент может принимать соответствующие меры, в случае если одна из властных ветвей выйдет за рамки установленных законом полномочий и присвоит себе полномочия другой.

Сегодняшняя практика убедительно показывает, что взаимодействие правоохранительных органов без надлежащего контроля имеет сугубо негативные последствия. В связи с этим для современной России актуальны слова великого Монтескье: Если судебная власть соединена

с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем ^[3].

Настаивая на необходимости координирующей функции Президента в сфере правоохранительной деятельности, следует обратить внимание и еще на одну проблему, а именно, отсутствие единого систематизированного законодательства, регулирующего полномочия Президента. В настоящее время эти полномочия регулируются довольно большим числом разрозненных подзаконных актов, часто противоречащих друг другу. В связи с этим мы являемся сторонниками принятия единого Федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации". По нашему мнению, принятие такого закона позволило бы конкретизировать контрольные полномочия президента, четко разграничив их с парламентским и ведомственным контролем. При этом, на наш взгляд, данный закон не должен сужать уже имеющиеся у Президента РФ контрольные полномочия.

Заканчивая рассмотрение вопроса о президентском контроле, следует отметить, что эта разновидность контролирующих функций отнюдь не является постоянной и неизменной. Следует согласиться с мнением В. Л. Золотарева, утверждающего, что контроль должен видоизменяться, совершенствоваться по мере развития государства, его форм и структур власти, системы управления и общественного устройства ^[4]. Представляется, что это мнение является актуальным для российской современности, ознаменованной укреплением вертикали власти, а также развитием и совершенствованием президентского контроля.