Коллизионность управления лесным фондом
Управление правовой охраной лесов имеет свои особенности и строится на: 1) разграничении лесных полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления; 2) недопустимости сочетания функций лесного контроля и лесопользования; 3) платы за лесопользование.
К ведению органов РФ относятся установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается; установление правил заготовки и сбора лекарственных растений; установление правил пожарной и санитарной безопасности в лесах, осуществление государственного пожарного надзора в лесах и др. К полномочиям органов субъектов РФ относятся установление порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов (дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов), сбора лекарственных растений для собственных нужд и т.д. К ведению органов местного самоуправления относится осуществление муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности.
Проблемой становится дублирование полномочий, особенно при передаче осуществления отдельных полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ. Коллизии встречаются при организации использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), осуществлении государственного лесного контроля и надзора, средства на которые предоставляются из федерального бюджета в виде субвенций.
Анализ данных информационной системы дистанционного мониторинга лесных пожаров Рослесхоза показывает значительные расхождения с данными оперативной отчетности о горимости лесов, представляемых органами Амурской, Магаданской областей и Забайкальского края, которые занижены в среднем в три раза. Выявляются факты сокрытия лесных пожаров, занижения их площадей в пять раз[1].
Этот принцип ответственности и распределения полномочий по вертикали, в основном, в зависимости от прав владения, пользования, распоряжения землями и тем, что на них расположено, творчески почерпнут из западного опыта. Он применяется почти двадцать лет, означая коренной поворот от централизованного управления лесным фондом к рассредоточению функций управления, обусловленному федеративной, муниципальной, рыночной реформами.
Недопустимость использования лесов и одновременно охраны лесов органами государственной власти и местного самоуправления, как принцип правовой охраны лесов, соответствует требованиям ст. 65 ФЗ об охране окружающей среды, где запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Несовместимость реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины была признана одним из основных принципов в п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации"[2].
Платность лесопользования предусматривается в ЛК. Однако в законах не предусматривается целевое использование платы за лесопользование на восстановление и воспроизводство лесов, не определена часть ее, которую надлежит направлять на улучшение качества и повышение продуктивности лесов, что также свидетельствует о коллизионности законодательства, регулирующего управление лесами. Нередко проблемы платы становятся предметом споров и судебного рассмотрения. Как собственник, государство владеет, пользуется и распоряжается своим природным имуществом, как суверен, обладатель государственной власти – устанавливает правила земле-, лесо-, природопользования, придает природным и земельным платежам компенсационно-восстановительный, а не фискальный характер.
Весьма важным видится четкое соблюдение государственными органами порядка предоставления лесных участков и взимания платы за него. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Республики Коми о признании недействующими со дня принятия подпунктов Закона Республики Коми от 27.12.2006 "О регулировании лесных отношений на территории Республики Коми" по кассационной жалобе главы Республики Коми на решение Верховного Суда Республики Коми от 29.02.2008[2], установила следующее.
Прокурор Республики Коми обратился в суд, ссылаясь на то, что оспариваемыми нормами Закона Республики Коми установлены исключительные случаи заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений, которые в нарушение требований лесного законодательства РФ заключаются без проведения аукциона. Глава Республики Коми подал кассационную жалобу, в которой просит решение отменить и принять новое об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Нормами указанного Закона предусмотрено, что к исключительным случаям заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений, заключаемого без проведения аукциона, относятся:
– заготовка древесины для собственных нужд дошкольными образовательными учреждениями, общеобразовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения и культуры, финансируемыми за счет средств бюджетов всех уровней;
– заготовка древесины для собственных нужд сельхозтоваропроизводителями, в том числе оленеводческими хозяйствами, зарегистрированными и осуществляющими свою деятельность на территории Республики Коми;
– заготовка древесины при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, необходимой для ликвидации указанных ситуаций, а также при потере товарных качеств древесины в результате пожаров, ветровалов, повреждения леса вредными организмами;
– заготовка лицами, которыми в установленном порядке предоставлены лесные участки для ведения охотничьего хозяйства, древесины для изготовления подкормочных сооружений, кормушек и солонцов для диких животных, для подрубки единичных деревьев осины для подкормки лосей, косуль, зайцев.
В соответствии с положениями ст. 29, 75, 77 ЛК заготовка древесины без предоставления лесных участков осуществляется на основании договора купли-продажи лесных насаждений, заключаемого по результатам проведенного с соблюдением требований ст. 447, 448 ГК аукциона на право заключения такого договора.
Нормами ст. 19, 30 ЛК установлен исчерпывающий перечень случаев заключения таких договоров без соблюдения указанного выше требования. Анализ оспоренных подпунктов Закона Республики Коми свидетельствует о противоречии данных норм действующему федеральному законодательству в области регулирования лесных отношений, поскольку определение в законе субъекта РФ в случае заключения договора купли-продажи без проведения аукциона, не согласуются с правилами, установленными ст. 19, 30 ЛК.
При таких обстоятельствах вывод суда об удовлетворении заявленных требований сделан правильно. Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают выводов суда. Согласно ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[4] законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ.
В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции, лесное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Согласно ст. 1 ЛК лесное законодательство РФ состоит из ЛК, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие лесные отношения, не могут противоречить ЛК и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом, регулирующим лесные отношения, и иным актом, принимаемым в РФ, действует федеральный закон.
Управление государством как собственником лесов основывается на принципах и функциях управления природными ресурсами, но имеет свои особенности. На состояние использования и охраны лесов оказывают решающее влияние уровень ведения в нем лесного хозяйства, разграничение земель по группам лесов и перевод их из одной категории в другую, принципы и структура управления лесным хозяйством, особенности охраны земель, занятых лесами.