Какие бюджетно-налоговые инструменты антициклического регулирования применяются?

Основными инструментами бюджетно-налоговой политики государства являются государственные расходы, налоги, трансфертные платежи. С помощью этих инструментов можно оказывать влияние на совокупный спрос. В зависимости от фазы цикла государство реализует определенный тип бюджетно-налоговой политики.

В период кризиса, в условиях низкой конъюнктуры и спада производства из-за недостаточности эффективного спроса государство обычно проводит экспансионистскую политику, направленную на расширение совокупного спроса. Учитывая, что основными компонентами совокупного спроса являются инвестиции и потребление, государство с помощью увеличения государственных расходов проводит мероприятия, направленные на рост инвестиций и повышение склонности к потреблению. В целях увеличения объемов ресурсов, необходимых для частных капиталовложений, правительство начинает активное финансирование и кредитование частных предпринимателей из государственного бюджета, организует государственные закупки товаров и услуг. "Подкачка" эффективного спроса через канал потребления предполагает повышение доходов населения через организацию общественных работ, реализацию инфраструктурных проектов, оплату труда государственных служащих, а подчас – и через уменьшение имущественного неравенства и перераспределение дохода в пользу малоимущих слоев населения путем увеличения трансфертных платежей. Снижение налогов на бизнес стимулирует рост экономической активности, позволяет компаниям оставлять больше средств на развитие, приводит к расширению предложения факторов производства и росту экономического потенциала, а уменьшение налогов для населения повышает потребительский спрос. Антикризисные меры бюджетно-налоговой политики служат достаточно эффективным средством стимулирования экономики за счет создания дополнительного спроса еще и потому, что они имеют множественный (мультипликационный) эффект. Первоначально эффект мультипликатора связывали только с приращением инвестиций, когда рост инвестиций увеличивает национальный доход на величину, значительно превышающую объем первоначальных инвестиций. Впоследствии смысл мультипликатора был расширен, и сейчас он используется в отношении государственных расходов и налогов.

На фазе экономического подъема, в условиях высокой конъюнктуры, государство с целью сдерживания чрезмерной экономической активности обычно проводит рестриктивную политику, направленную на снижение совокупного спроса. В этом случае государство сокращает свои расходы, в том числе и социальные, повышает налоги. Высокие налоговые ставки, с одной стороны, обычно выполняют фискальные функции для обеспечения доходов бюджета и выполнения государством своих функций, с другой – они могут выполнять функции защиты экономики от перегрева.

Пример 2.2

Доминирующая концепция антициклического регулирования ориентировала Правительство РФ на создание международных резервов и обеспечение профицита бюджета. Данные Росстата свидетельствуют о том, что этот курс выдерживался фактически с 1995 г. Несмотря на потребности страны в инвестиционных ресурсах, профицит бюджета оставался на высоком уровне до 2009 г., когда он был всецело использован на поддержку экономики в кризисе, в результате чего образовался дефицит. В связи с этим остается дискуссионным вопрос об адекватности доминирующей концепции антициклического регулирования: возможно, следует не "копить деньги на черный день", а планомерно вкладывать их в обновление основных фондов, инновационное развитие, диверсификацию экономики, и этим укреплять стабильность экономики.

Применение инструментов бюджетно-налоговой (фискальной) политики с точки зрения скорости оказания воздействия на поведение экономических субъектов имеет особенности, схожие с инструментарием денежно-кредитной политики. Это связано с существованием определенного временно́го лага между принятием решения и введением соответствующих мер, поскольку любые изменения в бюджетно-налоговой политике должны быть законодательно оформлены.

Необходимо также отметить, что бюджетно-налоговые меры, используемые в фазе экономического роста в рамках антициклического регулирования, не всегда могут совпадать с мероприятиями, проводимыми при антикризисном управлении. Так, при существовании значительного дефицита государственного бюджета и (или) большого внешнего долга, государство в качестве антикризисных мер может пойти на сокращение государственных расходов, свертывание социальных программ, а в некоторых случаях и повысить налоги.

Таким образом, налоги являются своего рода встроенными стабилизаторами экономики. Антициклические налоговые инструменты призваны выполнять фискальную и стимулирующую функции, в некоторых случаях – функцию поддержки физических лиц с низким уровнем доходов. Вид инструментов, их соотношение зависят от фазы цикла и задач конкретного периода, которые, в свою очередь, определяются воздействием сложившейся совокупности внешних и внутренних факторов.

Развитие российской экономики в последнюю четверть века преимущественно требовало снижения налоговой нагрузки на предприятия, ослабления фискальных интересов государства в пользу стимулирующих функций налоговой системы, повышения равномерности распределения налоговой нагрузки, социальной защиты населения с низкими доходами. Соответствующие налоговые инструменты нашли отражение в Налоговом кодексе Российской Федерации (НК РФ).

Пример 2.3

В России наиболее значимыми налоговыми инструментами антициклического регулирования до острого кризиса 2008–2009 гг. стали:

• снижение совокупной ставки налога на прибыль с 35 до 24% с одновременной отменой льгот, либерализация амортизационной политики, изменение правил переноса убытков на будущее, что расширило потенциал рыночного развития компаний;

• усиление значения рентных платежей в сфере пользования природными ресурсами, что позволило перенести центр "налоговой тяжести" для пополнения бюджета с перерабатывающих отраслей на добывающие;

• снижение налоговой нагрузки и возможность применения упрощенной системы налогообложения малого бизнеса для повышения его роли в развитии страны;

• введение "плоской" шкалы по налогу на доходы физических лиц (13% – для граждан с любыми доходами), что позволило вывести "из тени" часть доходов и пополнить ими бюджет;

• упорядочение правил взимания таких важных налогов и сборов, как НДС и акцизы, отмена налога с продаж;

• улучшение налогового администрирования, т.е. процессов сбора и контроля налогов.

В результате применения перечисленных налоговых инструментов уровень налоговой нагрузки снизился с 34 до 29,4% от ВВП, изменилась структура налоговых поступлений – увеличилась доля налогов, связанных с использованием природных ресурсов, сократилась доля налога на прибыль организаций, как наиболее чувствительного для бизнеса.

Однако возможности налоговых инструментов антициклического регулирования не используются в России в полной мере:

• доходы бюджета недостаточны для выполнения государством своих основных функций, что является следствием не только низкого уровня развития экономики (доходной базы), но и несовершенства налогового антициклического регулирования и налогового администрирования;

• основные налоговые поступления концентрируются в Федеральном бюджете, и большинство субъектов РФ остаются зависимыми от центра, дотационными, что усиливает значимость селективных мер поддержки регионов;

• стимулирование развития малого бизнеса, диверсификации экономики, инновационных производств посредством налоговых инструментов не дало значимых результатов;

• меры по поддержке низкооплачиваемых слоев населения не осуществлялись: "плоская шкала" взимания налогов (13%) распространялась и на доходы ниже прожиточного минимума.

Недостатки налогового антициклического регулирования за счет системных инструментов привели к развитию селективных мер поддержки, в частности – реструктуризации задолженности по налогам для отдельных компаний, предоставления налоговых каникул и пр.

Учитывая особенности развития России, востребованными могли бы оказаться следующие системные налоговые инструменты антициклического регулирования:

• введение "инвестиционной льготы" по налогу на прибыль организаций;

• предоставление льгот по налогу на имущество организаций по вновь вводимому технологическому оборудованию;

• разработка пакета мер, направленных на эффективное налоговое стимулирование инновационной деятельности;

• увеличение прозрачности налогового регулирования при трансфертном ценообразовании (определения налоговой базы, включения определенных операций в состав доходов или расходов, оценка соответствия "сомнительной" с точки зрения образования цены сделки и пр.);

• запрет на ухудшение условий налогообложения для инвесторов;

• вывод из налогооблагаемой базы по НДФЛ доходов ниже прожиточного минимума для поддержки лиц с низким уровнем доходов.

Таким образом, денежно-кредитные и бюджетно-налоговые рычаги являются основными инструментами косвенного воздействия государства на экономику и используются в антикризисном управлении как части общего антициклического регулирования. Использование их требует осторожности, что вызывает необходимость формирования взвешенной и обоснованной антикризисной политики. Особенно это относится к инструментам, которые способны выполнять функции автоматических стабилизаторов, к числу которых относятся налоги.

Инструменты налогового антициклического регулирования в значительной степени относятся к бизнесу, но кроме налоговых существуют и другие инструменты регулирования развития бизнеса.