Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд
При определенных обстоятельствах у государства возникает необходимость изъятия земельного участка, ранее предоставленного гражданам и организациям в частную собственность, на праве постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования, аренды. Эти обстоятельства включают различного рода публичные, общественные потребности, для удовлетворения которых требуется конкретный земельный участок либо часть земельного участка.
Для подобных случаев земельное и гражданское законодательство устанавливают способы, условия и процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Общие правила в этой области отношений установлены ст. 49 и 55 ЗК РФ, ст. 279–283 ГК РФ. Специальные правила, предусматривающие особые условия и процедуру изъятия, установлены ст. 6 Федерального закона от 08.05.2009 № 93-Φ3 "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума “Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество” в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", ст. 15 Закона об Олимпийских играх, ст. 24 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Порядок изъятия земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, устанавливается законодательством субъектов РФ.
Так как изъятие земельных участков связано с причинением неудобств, убытков и других негативных последствий для правообладателей, ЗК РФ строго регламентирует случаи, при которых допускается применение данной процедуры, путем определения перечня государственных или муниципальных нужд. В соответствии со ст. 49 ЗК РФ такие нужды включают:
1) выполнение международных обязательств РФ;
2) размещение следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:
• объекты федеральных энергетических систем и энергетических систем регионального значения;
• объекты использования атомной энергии;
• объекты обороны и безопасности;
• объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
• объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
• объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы РФ;
• линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
• объекты систем электро-, газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения государственного или муниципального значения;
• автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального и местного значения;
3) иные случаи, предусмотренные федеральными законами, либо законами субъектов РФ.
Примечательно, что при размещении объектов федерального и регионального значения изъятие земельных участков у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов производится только в крайнем случае, если нет иных вариантов размещения объекта. Общее правило но этому поводу содержится в ст. 239 ГК РФ, которой предусмотрено, что требование в суд об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности па данное недвижимое имущество.
Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в отдельных случаях ограничивается, например, не могут изыматься земли, в том числе для государственных или муниципальных нужд, государственных природных заповедников. Земли заповедников образуют природно-заповедный фонд, изъятие которых на основании ст. 58 Закона об охране окружающей среды запрещено. В соответствии со ст. 9 ГрК РФ изъятие земельных участков в населенных пунктах производится на основании документов территориального планирования (генерального плана). При их отсутствии принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не допускается.
Объектом прекращения прав на земельный участок в порядке их изъятия для государственных или муниципальных нужд являются право частной собственности, право постоянного (бессрочного) пользования, право безвозмездного срочного пользования, право пожизненного наследуемого владения земельным участком либо право аренды, если арендуемый земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности.
В случае если для государственных или муниципальных нужд требуется не весь, а часть земельного участка, то на основании решения об изъятии производится образование нового земельного участка путем раздела, выдела, объединения или перераспределения одного или нескольких прежних земельных участков.
Субъектами отношений по изъятию земельных участков выступают, с одной стороны, правообладатели земельных участков, а с другой – органы государственной власти или местного самоуправления. На федеральном уровне полномочиями по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд обладают различные федеральные и региональные ведомства, а также органы местного самоуправления соответственно. Так, вынесение решений об изъятии, в том числе путем выкупа, для федеральных нужд земельных участков для строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования федерального значения принимает Федеральное дорожное агентство[1], а для размещения олимпийских объектов федерального значения – администрация Краснодарского края на основании заявления Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов[2]. На местном уровне решения по изъятию земель осуществляют департаменты строительства и архитектуры.
Гражданское и земельное законодательство подробно определяют общий порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
По ст. 279 ГК РФ он включает:
1) принятие решения государственного или муниципального органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд; если необходимо – принятие решения о резервировании изымаемого земельного участка с соответствующим уведомлением; в соответствии с судебной практикой по смыслу ст. 49, 55, 63 ЗК РФ собственник изымаемого земельного участка должен быть также уведомлен о планируемом выкупе земельного участка;
2) письменное уведомление собственника о принятом решении об изъятии;
3) государственная регистрация решения об изъятии с извещением правообладателя о произведенной регистрации;
4) в случае изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, – достижение соглашения о выкупе или обращение в суд с иском о выкупе земельного участка.
Принятие решения об изъятии земельного участка. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд является формой прекращения права на земельный участок, производимого по волеизъявлению одной стороны – соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления. Волеизъявление государственного органа либо органа местного самоуправления оформляется административным актом в виде решения об изъятии. Принятое решение может быть оспорено в суд.
Решение об изъятии земельного участка, независимо от вида прекращаемого права, является основанием для прекращения прав на имущество, расположенное в границах такого участка. В соответствии со ст. 239 ГК РФ в случае, когда изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов. В соответствии со ст. 32 ЖК РФ жилое помещение может быть изъято у собственника путем выкупа в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Решение об изъятии жилого помещения принимает орган государственной власти или местного самоуправления, принявший решение об изъятии земельного участка, занятого жилым помещением. Права собственников и пользователей земельных участков по возведению недвижимого имущества после принятия решения об изъятии ограничиваются. Все затраты и убытки, связанные с новым строительством, реконструкцией и расширением зданий и сооружений на земельном участке с момента государственной регистрации решения об изъятии земельного участка, могут быть отнесены на такого собственника или пользователя при определении выкупной пены.
В некоторых случаях, специально предусмотренных законодательством, решению об изъятии должно предшествовать решение о резервировании земельного участка, предназначенного для изъятия. Такое решение принимается соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления, подлежит государственной регистрации и является основанием для ограничения прав правообладателей на срок резервирования по отношению к своему земельному участку. Срок резервирования по общему правилу не может превышать семь лет, хотя могут быть установлены и особые сроки. Так, в соответствии со ст. 15 Закона об Олимпийских играх резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях размещения олимпийских объектов осуществляется в срок с 1 января 2008 г. до 1 января 2014 г. В этот же срок полномочия по резервированию Россия передает Краснодарскому краю с предоставлением субвенций на осуществление этих полномочий. Для размещения автомобильных дорог, железных дорог и других линейных сооружений в соответствии со ст. 70.1 ЗК РФ резервирование может осуществляться па срок до 20 лет. Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд, условия резервирования, ОГЛАВЛЕНИЕ административного решения о резервировании определены дополнительно в постановлении Правительства РФ от 22.07.2008 № 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд".
Уведомление правообладателя о принятом решении об изъятии. В соответствии со ст. 279 ГК РФ и ст. 63 ЗК РФ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы должны быть не позднее, чем за один год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлены об этом исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельного участка до истечения года со дня получения уведомления собственником такого уведомления допускается только с согласия правообладателей изымаемых земельных участков. Также не допускается предъявление исков в арбитражный суд в срок ранее, чем по истечении одного года с момента принятия решения об изъятии и не позднее двух лет с момента направления такого уведомления[3].
Несмотря на такие жесткие правила, специальным законодательством установлены существенные исключения по вопросу о сроках уведомления. В соответствии с п. 16 ст. 6 Федерального закона от 08.05.2009 № 93-Φ3 "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума “Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество” в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и п. 18 ст. 15 Закона об Олимпийских играх о принятых решениях об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектах недвижимого имущества для размещения необходимых для проведения саммита объектов, а также для размещения олимпийских объектов собственники земельных участков уведомляются в течение семи дней со дня принятия указанных решений. Такой же срок предварительного уведомления (семь дней) о принятом административном решении об изъятии предусмотрен и для других правообладателей – землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения объектов саммита. Кроме того, Закон об Олимпийских играх предусматривает не выкуп земельного участка у собственника и получение им рыночной стоимости, а безальтернативное предоставление только нового земельного участка взамен изымаемого. В целях предоставления земельных участков взамен изымаемых этим Законом даже предусмотрено создание специального перечня земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для их предоставления гражданам и юридическим лицам взамен изымаемых. Сделано и еще одно исключение о том, что в такой перечень могут быть включены земельные участки, расположенные во второй и третьей зонах округа санитарной охраны. В соответствии со ст. 27 ЗК РФ земельные участки, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, ограничены в обороте, т.е. не могут предоставляться в частную собственность. Это означает, что предоставление таких участков, если они расположены в таких зонах взамен изымаемых в частную собственность, невозможно.
Государственная регистрация решения об изъятии. В соответствии со ст. 279 ГК РФ решение об изъятии такого земельного участка принимается соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления и подлежит государственной регистрации органом, осуществляющим регистрацию прав, – Росреестром в порядке, установленном Законом о регистрации прав на недвижимое имущество. В соответствии с п. 17 ст. 15 Закона об Олимпийских играх не требуется государственная регистрация решений об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам.
Выкуп земельного участка, находящегося в частной собственности. Прекращение иных прав на земельные участки. Изъятие земельного участка, находящегося в частной собственности граждан и организаций, для государственных и муниципальных нужд производится:
– добровольно – в случае согласия собственника с решением об изъятии и достижения соглашения собственника с соответствующим органом о выкупной цене или других условий выкупа (ст." 282 ГК РФ);
– в порядке принудительного отчуждения – в случае отсутствия согласия собственника на изъятие либо недостижения соглашения о выкупной цене, по решению суда по иску государственного органа, принявшего решение об изъятии.
Изъятие земельного участка, находящегося в частной собственности, производится при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка путем выкупа. Выкуп производится из средств соответствующих бюджетов соответственно в собственность России, субъектов РФ или муниципальных образований в зависимости от того, для чьих нужд изымается земельный участок. Возмещение будет равноценным, если в выкупную цену изымаемого земельного участка включается рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду[4]. Порядок определения размера убытков в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд определен в постановлении Правительства РФ от 07.05.2003 № 262 "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц". Выкупная цена по ст. 281 ГК РФ определяется соглашением с собственником, которое включает обязательство России, субъекта РФ или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый земельный участок. Если с собственником не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган может предъявить иск о выкупе земельного участка в арбитражный суд в течение двух лет с момента направления собственнику уведомления о принятом решении об изъятии. Выкупная цена в этом случае определяется судом.
Статьей 63 ЗК РФ и ст. 281 ГК РФ допускается альтернатива в виде права собственника изымаемого земельного участка требовать предоставления равноценного земельного участка. Изъятие в этом случае осуществляется после бесплатного предоставления такого участка.
При изъятии земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на различных правах пользования, изъятие производится в общем порядке прекращения этих прав на основании решения о расторжении договоров безвозмездного срочного пользования или аренды в одностороннем порядке, выносимого соответствующим органом, без выкупа этого участка, но с возмещением убытков, связанных с прекращением прав. Также предусматривается альтернатива предоставления равноценного земельного участка по желанию лица, у которого изымается земельный участок. Решения соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления могут быть обжалованы в суд.
Специальными законами установлены сроки информирования правообладателей о прекращении договоров. В частности, в соответствии с Законом об Олимпийских играх о досрочном прекращении договоров правообладатели информируются в срок два дня с момента вынесения решения об изъятии. Действие соответствующих договоров прекращается в течение пяти дней со дня получения уведомления.