Избирательные системы в муниципальных образованиях

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Φ3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", продолжая реформу избирательной системы, в ст. 23 закрепил норму о том, что законом субъекта РФ в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Законом субъекта РФ могут быть определены условия применения избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей, вида муниципального образования и других обстоятельств. В соответствии с видами избирательных систем, установленными законом субъекта РФ, уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении в нем муниципальных выборов. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июля 2011 г. № 15-П "По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области “О муниципальных выборах в Челябинской области” в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана" выработал правовую позицию, согласно которой использование на муниципальных выборах различных видов избирательных систем, включая пропорциональную, само по себе не свидетельствует об отступлении от принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, не противоречит Конституции РФ и, как показывает мировой опыт, в своей основе совместимо с соответствующими общепризнанными принципами и нормами международного права.

Выбор того или иного вида избирательной системы и закрепление в законе соответствующих избирательных процедур, являясь вопросом политической целесообразности, зависит от конкретных социально-политических условий и особенностей общественного развития страны на том или ином историческом этапе.

Законодатель, исходя из того, что свободные и справедливые выборы, в том числе в органы местного самоуправления, как одна из основ конституционного строя РФ, предполагают необходимость их проведения с разумной периодичностью в условиях состязательности и открытости, обязан устанавливать такое правовое регулирование в этой области, которое надлежащим образом гарантировало бы избирательные права граждан и легитимацию органов публичной власти, формируемых по итогам демократических выборов, не допуская искажения результатов волеизъявления избирателей.

При этом решение законодателя субъекта РФ во всяком случае должно быть обоснованным и учитывать объективные обстоятельства, влияющие на формирование и развитие муниципальных отношений, что и при отсутствии соответствующего прямого предписания в ч. 3 ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагает возможность закрепления в соответствующем законе субъекта РФ условий, определяющих выбор муниципальным образованием той или иной избирательной системы, таких как вид самого муниципального образования, численность избирателей, число депутатских мандатов, которые должны быть замещены в соответствии с требованиями конкретной избирательной системы, и т.д.

Использование избирательных систем, в том числе пропорциональной, должно осуществляться с учетом особенностей избирательной демократии на муниципальном уровне. В соответствии с федеральными законами при применении пропорциональной системы выборов право выдвигать кандидатов или списки кандидатов на выборах в органы государственной власти имеют только политические партии общефедерального уровня, создание же региональных и местных партий, призванных выражать прежде всего местные интересы, не предусмотрено. Тем самым в действующем правовом регулировании политические партии как носители соответствующей публичной функции, по существу, приобретают качество единственных коллективных субъектов избирательного процесса, которые могут реализовать свое право на участие в осуществлении государственной и муниципальной власти посредством проведения своих представителей в соответствующие выборные органы. Применительно к возможности использования пропорциональной избирательной системы в таких муниципальных образованиях, как поселения, это означает соблюдение ряда условий, отвечающих требованию обеспечения реальной самостоятельности местного самоуправления, к которым можно отнести наличие на муниципальном уровне местных отделений политических партий, ставящих своей задачей в том числе участие в осуществлении местного самоуправления, достаточное для формирования списков и поддержки выдвижения кандидатов, включая беспартийных, а также наличие общественных объединений, обладающих правом на участие в избирательном процессе, эффективное партийное функционирование членов местного сообщества и др.

Политические партии, создаваемые в целях участия граждан в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, призваны обеспечивать интеграцию интересов и потребностей как общества в целом, так и различных его территориальных слоев и групп, отражать которые могут только достаточно крупные политические партии. Между тем на уровне местного самоуправления речь идет преимущественно об интересах и потребностях местного сообщества, которые связаны с повседневной жизнью граждан (жилье, коммунальное обслуживание, общественный транспорт, благоустройство и др.), т.е. требуют от местного самоуправления решения задач локального значения. Следовательно, применение на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы в ее конкретной разновидности должно гарантировать возможно более полное и адекватное реальным предпочтениям избирателей выражение интересов социальных групп, образующих местное сообщество.

Закрепление на законодательном уровне применительно к выборам представительных органов местного самоуправления одной лишь пропорциональной избирательной системы в ее существующих параметрах препятствовало бы достижению баланса местных и общегосударственных интересов, поскольку участие в выработке решений представительных органов по вопросам местного значения в сельских поселениях только представителей федеральных политических партий являлось бы неоправданной централизацией через партийные структуры управления на местах, что противоречило бы конституционной сущности местного самоуправления.

Пропорциональная избирательная система ориентирована на такое распределение депутатских мандатов, которое основывается на выявленном в результате голосования соотношении голосов, поданных избирателями за соответствующий список кандидатов. В своих конкретных очертаниях она достигает этой цели только в том случае, если число депутатских мандатов, получаемых каждым избирательным объединением (политической партией), будет адекватно полученной им поддержке избирателей. На практике применение пропорциональной и смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательных систем оправдано прежде всего в крупных муниципальных районах и городских округах, представительные органы которых не так малочисленны, как в поселениях. Присутствие в представительных органах депутатов – членов федеральных политических партий позволяет вырабатывать оптимальные решения, отвечающие общегосударственным и региональным интересам, а наличие среди депутатов беспартийных граждан, кандидатуры которых были включены в списки кандидатов либо по их собственной инициативе, либо по инициативе общественных объединений, не позволяет игнорировать собственно местные нужды и потребности населения муниципального образования.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Законодатель определяет, что отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, реализуются в основном органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. На практике передаваемые муниципалитетам государственные полномочия занимают значительное место в деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Во многих случаях затраты на их реализацию достигают третьей части местных бюджетов. Что касается органов местного самоуправления в сельских и городских поселениях, то им государственные полномочия либо вообще не передаются, либо передаются выборочные, небольшие по объему работ полномочия. Поэтому в деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, прежде всего в деятельности их представительных органов, оправдано участие федеральных политических партий, которое обеспечивается путем использования на муниципальных выборах элементов пропорциональной избирательной системы. Применение на выборах представительных органов муниципальных районов и городских округов смешанной избирательной системы способствует сбалансированному учету в их деятельности государственных и местных интересов.

В отличие от муниципальных районов и городских округов поселения (сельские и городские), которые, как правило, малочисленны по составу населения, в силу объективных закономерностей более приспособлены для самоуправления, нежели крупные муниципальные образования. При этом потенциал личного участия в местных делах граждан, в том числе выборных, в поселениях, прежде всего сельских, с малочисленным населением, более высок, чем в муниципальных районах и городских округах. Депутаты их представительных органов находятся в прямых, непосредственных отношениях с избирателями, чему в оптимальной степени соответствует их избрание с применением мажоритарной избирательной системы.

По смыслу ч. 3 ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пропорциональная избирательная система может применяться не только на уровне муниципального района, городского округа, но и в поселениях (городских и сельских), независимо от числа депутатов представительного органа, при том что необходимые гарантии, направленные на устранение риска искажения воли избирателей, выраженной на проводимых на основе пропорциональной избирательной системы выборах в представительные органы поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, федеральным законодателем не установлены.

Как отметил Конституционный Суд РФ, отсутствуют надлежащие гарантии, связанные с условиями допустимости ее применения, которые в таких случаях обязаны обеспечивать непосредственно субъекты Российской Федерации, и в Законе Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области", предусматривающем в ч. 2 и 3 ст. 9 возможность применения пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов на выборах в представительные органы сельских поселений независимо от численности населения и числа депутатов. Такое правовое регулирование, создающее при проведении выборов на основе пропорциональной избирательной системы в поселениях с малочисленным населением и малым числом депутатов возможность отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан, противоречит Конституции РФ.

Тем самым Конституционный Суд РФ указал, что при незначительном числе депутатов представительных органов муниципальных образований с малочисленным населением проведение выборов по пропорциональной избирательной системе может привести к искажению волеизъявления избирателей, получению результатов, недостоверно отражающих их волю на выборах. Это может поставить под сомнение легитимность сформированного в таких условиях выборного органа. Следовательно, проведение выборов по пропорциональной избирательной системе в небольших поселениях с малым числом депутатов может повлечь отступление от принципа свободных и справедливых выборов и нарушение равенства избирательных прав граждан.