Лекция 2. ИСТОЧНИКИ (ФОРМЫ) УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В теоретической юриспруденции и отраслевой науке понятие уголовно-исполнительного законодательства, как правило, рассматривается в двух значениях.

Во-первых, в широком смысле, когда этим термином обозначается система нормативных правовых актов, регулирующих весь комплекс общественных отношений, возникающих по поводу и в процессе исполнения (отбывания) всех видов уголовных наказаний и применения иных мер уголовно-правового воздействия.

Во-вторых, в узком смысле под уголовно-исполнительным законодательством понимается совокупность законов, которые регламентируют общественные отношения в сфере исполнения уголовных наказаний.

Понимание уголовно-исполнительного законодательства в широком смысле во многом определяется сложившейся традицией правового регулирования исполнения уголовных наказаний, когда в советский период в нем доминировали ведомственные нормативные правовые акты. В настоящее время рассмотрение уголовно-исполнительного законодательства в широком смысле позволяет выделить все существующие формы (источники) уголовно-исполнительного права.

Необходимо отметить, что источники (формы) уголовно-исполнительного права представляют собой определенную систему: все ее элементы иерархично расположены и закономерно связаны таким образом, что изменение одного из них ведет к определенным изменениям и преобразованиям других.

Источниками уголовно-исполнительного права в настоящее время являются: международные правовые акты в области прав человека, борьбы с преступностью и обращения с правонарушителями; Конституция РФ; УИК РФ и другие уголовно-исполнительные законы (уголовно-исполнительное законодательство); нормативные правовые акты Президента РФ; нормативные правовые акты Правительства РФ; межведомственные нормативные правовые акты; ведомственные нормативные правовые акты; постановления и иные решения высших судебных инстанций по вопросам применения нормативных правовых актов в сфере исполнения уголовных наказаний1.

Международные правовые акты в области прав человека, борьбы с преступностью и обращения с правонарушителями занимают особое место в системе источников уголовно-исполнительного права. Во-первых, в указанных документах содержатся основные права человека и международные стандарты обращения с различными категориями осужденных, а в Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 17 Конституции РФ признаются и гарантируются права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Во-вторых, общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров, о чем указывает ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, являются частью правовой системы Российской Федерации и реально обеспечивают деятельность учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. В-третьих, новая редакция ч. 1 ст. 3 УИК РФ прямо говорит о том, что уголовно-исполнительное законодательство РФ и практика его применения основываются на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ, являющихся составной частью правовой системы РФ, в том числе на строгом соблюдении гарантий защиты от пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения с осужденными. В-четвертых, если международным договором РФ установлены иные правила исполнения наказаний и обращения с осужденными, чем предусмотренные уголовно-исполнительным законодательством РФ, то применяются правила международного договора (ч. 2 ст. 3 УИК РФ).

Роль сформулированных в международных актах принципов и общих положений исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными определяется тем, что они носят межнациональный характер, апробированы временем и правоприменительной практикой во многих странах, устойчивы, не зависимы от политических и социально-экономических ситуаций, возникающих в конкретной стране, и потому являются достаточно четким ориентиром для развития уголовно-исполнительного законодательства и правоприменительной практики (подробнее см. гл. 22).

Конституция России впервые закрепила приоритет прав и свобод и гражданина, а их признание, соблюдение и защиту - обязанностью государства (ст. 2). В силу ст. 18 Конституции РФ они являются непосредственно действующими, определяют смысл, ОГЛАВЛЕНИЕ и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием. Эти положения полностью распространяется и на лиц, отбывающих уголовные наказания. Поэтому с точки зрения источников уголовно-исполнительного права первостепенное значение имеют конституционные нормы, закрепляющие права и свободы осужденных как граждан России.

К личным (естественным) правам и свободам осужденных в соответствии со ст. 20-28 Конституции РФ относятся права: на жизнь; охрану достоинства личности; личную неприкосновенность; защиту своей чести и доброго имени; свободное определение и указание своей национальной принадлежности; пользование родным языком, свободный выбор языка общения, обучения и творчества; свободу совести и вероисповедания.

Политические права закреплены в ст. 29-33 Конституции РФ. Это нрава: на свободу мысли, слова и получения информации; на объединение; на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Социально-экономические права устанавливаются в ст. 34-44 Конституции РФ, к ним относятся права: на предпринимательскую деятельность; частную собственность, в том числе на землю; труд; отдых; защиту материнства, детства и семьи; социальное обеспечение; жилище; охрану здоровья и медицинскую помощь; благоприятную окружающую среду; образование; свободу творчества.

Уголовные наказания являются наиболее строгой формой реализации юридической ответственности, мерами государственного принуждения, которые заключаются в существенном лишении или ограничении прав и свобод осужденного. Поэтому институт прав и свобод осужденных может рассматриваться только в совокупности с системой конституционных ограничений. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исполнение уголовных наказаний связано с ограничением таких социальных ценностей и благ осужденного, как свобода передвижения, свобода общения, право на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, тайна переписки, право на неприкосновенность жилища и др., а также особенностями реализации остальных прав и свобод. Изъятия и ограничения, специфика их осуществления в этом случае устанавливаются Конституцией РФ, уголовным, уголовно-исполнительным и иным законодательством РФ. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 32 Конституции РФ не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Для развития правового положения осужденных необходимы юридические гарантии, определенные в ст. 45-54 Конституции РФ, которые обеспечивают реализацию прав и свобод осужденных, - это судебная защита, международно-правовая защита, получение квалифицированной юридической помощи, запрет на повторное осуждение и придание обратной силы закону, отягчающему ответственность за совершенное преступление, право на пересмотр приговора, помилование или смягчение наказания, гарантии при отправлении правосудия по новому уголовному делу (презумпция невиновности, рассмотрение дела судом присяжных, освобождение от обязанности свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников), право на компенсацию причиненного ущерба вследствие злоупотребления властью и возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Конституция РФ устанавливает основные обязанности граждан, в том числе и осужденных, в частности платить законно установленные налоги (ст. 57) и сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

При определении системы источников уголовно-исполнительного права большое значение имеет конституционное положение (п. "о" ст. 71), согласно которому уголовно-исполнительное законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации. Это обусловлено как важностью регулируемых этим законодательством общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения внутренней политики государства, так и заинтересованностью всех субъектов федерации и самой федерации в принципиально едином правовом пространстве в сфере уголовной юстиции, в едином порядке исполнения уголовных наказаний на всей территории страны. Из смысла данной статьи следует, что принятие законодательных актов в сфере исполнения уголовных наказаний возлагается только на федеральные органы государственной власти, перечисленные в ст. 11 Конституции РФ, а именно па Президента РФ, Федеральное собрание (Государственную Думу и Совет Федерации) РФ, а реализация - на Правительство РФ, Министерство юстиции РФ и ФСИН России. Рассмотренные положения исключают возможность издания субъектами РФ законодательных актов но регулированию исполнения уголовных наказаний.

Уголовно-исполнительное законодательство, обладая высшей юридической силой, занимает ведущее место в системе источников уголовно-исполнительного права. Принятие закона дает толчок нормотворчеству, разработке различных подзаконных актов, предопределяет их связь и соотношение. (Понятие, ОГЛАВЛЕНИЕ, цели и задачи уголовно-исполнительного законодательства будут подробно рассмотрены в гл. 4.)

Прямое действие федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, не исключает издания подзаконных актов Президентом РФ и Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти. При этом, однако, данные акты не могут противоречить законам и отменять их. Характерной особенностью подзаконных нормативных актов является издание их на основе и во исполнение закона.

Нормативные правовые акты Президента РФ. Кардинальные изменения организационного порядка, новый этап формирования уголовно-исполнительного права следует отнести ко времени принятия Указов Президента РФ от 08.10.1997 № 1100 "О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации" и от 28.07.1998 № 904 "О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации", согласно которым УИС МВД России с входящими в ее состав центральным и территориальными органами, учреждениями, предприятиями, организациями и имуществом, используемым ею в своей деятельности, с 1 сентября 1998 г. была передана в ведение Минюста России. Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" была образована ФСИН России, руководство которой осуществляет Президент России. Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1314 "Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний" определил основные задачи, функции и полномочия этого нового федерального органа исполнительной власти. Все перечисленные документы повлекли за собой принятие многочисленных нормативных правовых актов в сфере исполнения уголовных наказаний.

Важную роль не только в совершенствовании механизма реализации конституционных полномочий Президента РФ по осуществлению помилования, но и в обеспечении участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и общественности в контроле за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, имеет Указ Президента РФ от 28.12^2001 № 1500 "О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации". Этим Указом изменен порядок рассмотрения ходатайств осужденных и лиц, имеющих судимость, о помиловании. Вместо Комиссии по вопросам помилования при Президенте РФ в субъектах РФ были образованы региональные комиссии.

Нормативные правовые акты Правительства РФ. Выделяют две группы правительственных актов по вопросам исполнения уголовных наказаний. Одна из них включает постановления, направленные на обеспечение деятельности системы учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, ее нормальное функционирование на современном этапе. Другая группа состоит из нормативных актов, принятие которых делегировало Правительству России уголовно-исполнительное законодательство.

Нормативные правовые акты первой группы принимаются по текущим вопросам деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, когда требуется решение проблемы на правительственном уровне. Среди них необходимо выделить постановления Правительства РФ от 30.10.1998 № 1254 "Вопросы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации", от 05.04.1999 № 366 "О порядке и условиях выполнения учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации конвоирования осужденных и лиц, заключенных под стражу". Кроме того, Правительство РФ постановлением от 05.09.2006 № 540 утвердило Федеральную целевую программу "Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)", а распоряжением от 14 октября 2010 г. № 1772-р - Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года.

Вторая группа нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию Правительства РФ, делегировано ему уголовно-исполнительным законодательством. Это обусловлено исполнением Правительством функций высшего органа исполнительной власти, в частности планирования, распределения и расходования средств федерального бюджета. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 08.01.1997 № 2-ФЗ "О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации" Правительству РФ было поручено подготовить и утвердить положения об уголовно-исполнительных инспекциях, о дисциплинарной воинской части, об арестных домах, об исправительных центрах. В настоящее время приняты Положение о дисциплинарной воинской части (утв. постановлением Правительства РФ от 04.06.1997 № 669) и Положение об уголовно-исполнительных инспекциях (утв. постановлением Правительства РФ от 16.06.1997 № 729).

На Правительство РФ возложена разработка документов, указанных в ст. 60, 60.2, 60.5, 60.19, 99, 110, 175, 181 УИК РФ, касающихся перечня аудиовизуальных, электронных и иных технических средств надзора и контроля за отбыванием осужденными наказания в виде ограничения свободы, или принудительных работ, правил оплаты проезда осужденных, самостоятельно следующих в колонию-поселение или к месту отбывания принудительных работ, и обеспечения их продуктами питания (деньгами) на время проезда, минимальных норм питания и материально-бытового обеспечения осужденных к принудительным работам или лишению свободы, норм материально-технической базы воспитательной работы, вопросов оказания материальной помощи освобождаемым от наказания и др. Так, постановлением Правительства РФ от 11.04.2005 № 205 "О минимальных нормах питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы, а также о нормах питания и материально-бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной службы безопасности Российской Федерации, на мирное время" утверждены соответствующие нормы питания и материально-бытового обеспечения лиц, лишенных свободы. 6 февраля 2004 г. Правительство РФ для реализации ст. 175 УИК РФ приняло постановление № 54 "О медицинском освидетельствовании осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью", которым установлены Правила медицинского освидетельствования осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью, а также Перечень заболеваний, препятствующих отбыванию наказания.

Межведомственные нормативные правовые акты. Прямые ссылки на необходимость принятия нормативных правовых актов совместно несколькими органами федеральной исполнительной власти или одним из них, по согласованию с другим, содержатся в ст. 101, 108, 112 УИК РФ. Субъектами реализации данных предписаний помимо Минюста России являются Минздрав России, Минобрнауки России и др. Совместные акты в соответствии с полномочиями, делегированными этим органам УИК РФ, конкретизируют его положения, определяют организационные мероприятия, детализируют выполнение его требований в области медико-санитарного обеспечения осужденных, их общеобразовательного и профессионально-технического обучения и т.д. В частности, изданы приказ Минюста России № 61, Минобрнауки России № 70 от 27.03.2006 "Об утверждении Положения об организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказание в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах уголовно-исполнительной системы"; приказ Минздравсоцразвития России № 640, Минюста России № 190 от 17.10.2005 "О порядке организации медицинской помощи лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы и заключенным под стражу"; приказ Минздрава России № 316, Минюста России № 185, Фонда социального страхования РФ № 180 от 14.07.2003 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы временной нетрудоспособности осужденных к лишению свободы лиц, привлеченных к оплачиваемому труду, и выдачи им документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность".

Ведомственные нормативные правовые акты. После принятия УИК РФ и других федеральных законов степень законодательной урегулированное™ отношений в сфере исполнения уголовных наказаний значительно возросла. Вместе с тем необходимость ведомственной нормативной регламентации в сфере исполнения уголовных наказаний остается. Это необходимо для того, чтобы, с одной стороны, разгрузить закон от деталей "технологического", процедурного порядка, с другой стороны, передача УИС в Минюст России потребовала создания принципиально новой ведомственной нормативной базы.

Все ведомственные нормативные акты можно классифицировать по двум основаниям - по масштабу действия и специализации.

По масштабу действия их можно распределить на узковедомственные и надведомственные нормативные правовые акты.

Узковедомственные акты развивают и конкретизируют отдельные положения закона, связанные с функционированием УИС, порядком и условиями отбывания осужденными наказания и применения к ним мер исправительного воздействия. Большинство этих актов регламентируют соответствующие вопросы организационно-технического и процедурного характера. Например, приказ Минюста России от 23.06.2005 № 95 "Об утверждении Инструкции о надзоре за осужденными, содержащимися в воспитательных колониях Федеральной службы исполнения наказаний".

Надведомственные нормативные акты регулируют отношения ведомства и граждан. В области исполнения уголовных наказаний субъектами таких отношений являются не только администрация учреждений и осужденные, по и их родственники, близкие, должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, представители общественности и другие лица, связанные с осужденным либо администрацией теми или иными законными отношениями. Пример таких документов - Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденные приказом Минюста России от 03.11.2005 № 205. Эти Правила, во-первых, уточняют и конкретизируют положения уголовно-исполнительного законодательства, обеспечивая их единообразное применение в процессе функционирования отдельных исправительных учреждений; во-вторых, создают благоприятные возможности для реализации всех предусмотренных законом средств исправления осужденных; в-третьих, закрепляют и разъясняют не нашедшие отражения в уголовно-исполнительном законодательстве наиболее "обыденные" черты режима отбывания наказания в виде лишения свободы; в-четвертых, обеспечивают права и законные интересы осужденных, обозначая тот предельно допустимый уровень ограничений, которым они могут подвергаться в процессе исполнения наказания в виде лишения свободы. В-пятых, они обязательны для персонала исправительных учреждений, содержащихся в них осужденных, а также иных лиц, посещающих эти учреждения.

По специализации ведомственные нормативные правовые акты подразделяются на два вида:

1) комплексные (универсальные) акты, регламентирующие общие вопросы исполнения (отбывания) уголовных наказаний. В частности, это приказ Минюста России от 20.05.2009 № 142 "Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества". Данная Инструкция, принятая на основании и во исполнение УИК РФ, определяет организацию деятельности уголовно-исполнительных инспекций по исполнению наказаний в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, обязательных работ, исправительных работ, осуществлению контроля за поведением условно осужденных;

2) специализированные акты, регулирующие отдельные направления деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания: охрану, надзор, воспитательную работу и т.п., например приказ Минюста России от 30.12.2005 № 259 "Об утверждении Положения об отряде осужденных исправительного учреждения Федеральной службы исполнения наказаний".

Постановления и иные решения высших судебных инстанций по вопросам применения нормативных правовых актов в сфере исполнения уголовных наказаний. В настоящее время в систему источников уголовно-исполнительного права необходимо включать решения Конституционного и Верховного Судов РФ по вопросам исполнения уголовных наказаний. Эти органы согласно Конституции РФ и действующему законодательству наделены правом осуществлять нормо-контроль, т.е. проверку соответствия Конституции РФ и федеральным законам нормативных правовых актов, в частности регулирующих деятельность учреждений и органов УИС. Признание нормативного правового акта или его отдельных норм не соответствующими конституционным или иным законодательным положениям влечет прекращение их действия. Так, согласно ч. 1 и 2 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" принимаемые постановления окончательны, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Например, Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 26.12.2003 № 20-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений частей первой и второй статьи 118 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Шенгелая 3. Р." признал не противоречащими Конституции РФ положения ч. 1 и п. "г" ч. 2 ст. 118 УИК РФ. По своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи со ст. 89 УИК РФ указанные положения не предполагают, что установленные ими ограничения распространяются на свидания осужденных, находящихся в штрафных изоляторах и помещениях камерного типа, с адвокатами и иными лицами, имеющими право на оказание юридической помощи, и тем самым не препятствуют получению ими квалифицированной юридической помощи.

Верховный Суд РФ в соответствии со ст. 27 ГПК РФ наделен правом рассмотрения в качестве суда первой инстанции гражданских дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ, нормативных актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ст. 253 ГПК РФ). Так, Верховный Суд РФ, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению X., пришел к выводу о том, что п. 83 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденных приказом Минюста России от 03.11.2005 № 205, в части предоставления свиданий с адвокатами только в нерабочее для осужденных время, не соответствует положениям Конституции РФ и УИК РФ. Своим решением от 02.03.2006 № ГКПИ06-54 суд удовлетворил заявление X., признал недействующим со дня вступления решения суда в законную силу п. 83 Правил в части слов "в нерабочее для осужденных время".