Источники финансового права
Финансово-правовые нормы содержатся в источниках права. Под источниками финансового права понимается способ внешнего выражения правовых норм.
1. Основным источником финансового права в Российской Федерации является нормативный правовой акт. Он представляет собой результат правотворчества органов государственной власти и местного самоуправления, содержащий нормы финансового права.
К нормативным правовым актам как источникам финансового права относятся:
а) законодательные акты Российской Федерации и субъектов РФ. Финансово-правовые нормы содержатся прежде всего в некоторых федеральных конституционных законах (т.е. тех, которые приняты по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ). В их числе – Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", принятый в соответствии со ст. 114 Конституции РФ и определяющий компетенцию Правительства РФ. Существуют и федеральные законы, содержащие финансово-правовые нормы. Например, Закон об общих принципах организации местного самоуправления и др.
Наиболее важное место в системе источников финансового права занимают кодексы, т.е. законы, включающие систему норм, наиболее полно регулирующих определенный круг общественных отношений. Так, НК РФ (часть первая), регулирует отношения по установлению, взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также по поводу налогового контроля и ответственности за совершение налогового правонарушения. Кроме того, кодифицированным источником финансового права является БК РФ. Он регулирует отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие в ходе бюджетного процесса;
б) источниками финансового права являются и законы субъектов Федерации, содержащие финансово-правовые нормы, которые принимаются в пределах компетенции субъекта в области финансов. Среди них – ежегодно принимаемый закон о бюджете субъекта РФ на предстоящий финансовый год. Кроме этого, практически все субъекты РФ имеют законы о бюджетном процессе в том или ином субъекте РФ, многие – законы о порядке предоставления региональных налоговых льгот т.д.;
в) среди нормативных правовых актов как источников финансового права выделяются указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ). Указы Президента РФ в сфере финансово-правового регулирования разнообразны. Прежде всего выделяются указы Президента, устанавливающие те или иные виды расходов бюджета. Например, указы Президента РФ от 27.08.2002 № 916 "О повышении размера стипендий Президента Российской Федерации студентам и аспирантам образовательных учреждений высшего профессионального образования" и от 03.02.2005 № 120 "О дополнительных мерах по усилению государственной поддержки молодых российских ученых – кандидатов наук и их научных руководителей" и др. Кроме того, имеются указы, определяющие порядок и основные направления деятельности государственных органов в сфере финансов. Таков, в частности, Указ Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации". В 1993 г. Президент РФ принимал также указы, имеющие силу закона. Соответствующее право было дано Президенту V Съездом народных депутатов РФ, состоявшимся в 1991 г., и его действие прекратилось 25 декабря 1993 г. в связи с вступлением в силу Конституции РФ. В их числе Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2270 "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней"[1];
г) постановления Правительства РФ, содержащие финансово-правовые нормы, также являются источниками финансового права. Число постановлений Правительства РФ по вопросам государственных финансов очень велико. В частности, это постановления, устанавливающие меры по реализации федеральных законов о бюджетах, о предоставлении из федерального бюджета субсидий и т.д. Аналогично федеральному уровню источниками финансового права являются акты органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
д) часто источником финансового права являются нормативные правовые акты органов исполнительной власти. Основное место среди них занимают приказы Министерства финансов РФ.
Все финансово-правовые акты органов исполнительной власти должны приниматься на основе и во исполнение законов. Нормативные правовые акты указанных органов как источники финансового права приобретают юридическую силу после их государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Согласно п. 10 Правил "государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера";
е) источником финансового права являются и локальные нормативные правовые акты, содержащие финансово-правовые нормы. В частности, к ним относятся: уставы и решения ученых советов государственных высших учебных заведений; уставы государственных и муниципальных унитарных предприятий, утвержденные компетентными органами, затрагивающие вопросы их финансовой деятельности и содержащие, соответственно, финансово-правовые нормы.
2. Помимо нормативного правового акта в качестве источника финансового нрава выступает нормативный договор. На нормативный договор как на источник российского права указывают многие ученые[2]. "Нормативный договор – это договорный акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникают или прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения"[3]. В данном случае имеются в виду международные договоры Российской Федерации с другими странами в сфере налогообложения. К примеру, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Узбекистан от 02.03.1994 "Об избежании двойного налогообложения доходов и имущества", Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Болгария от 08.06.1993 "Об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество".
Признание международно-правового договора в качестве источника российского права основано на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". В связи с этим, в науке международные договоры Российской Федерации рассматриваются как часть ее национальной правовой системы. Не случайно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ конкретизирована в ст. 7 НК РФ применительно к налогообложению.
Помимо международных договоров в качестве нормативного договора как источника финансового права в 90-х гг. XX в. выступали договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами по бюджетным и налоговым вопросам. Возможность заключения таких договоров проистекает из ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется, в частности, на основе договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Не отрицает возможность существования таких договоров и Б К РФ. Однако договор как источник финансового, в том числе и бюджетного права, должен соответствовать принципу равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, определенному в ст. 31.1 БК РФ. В противном случае, как подчеркивается в ст. 31.1 БК РФ, договор является недействительным.
3. В качестве источника российского права в последние годы в теории права и юридической практике все чаще признается судебный прецедент[4]. Судебный прецедент – это правило поведения, сформулированное судом при рассмотрении конкретного дела в судебном решении, имеющее общеобязательное значение. Как источник финансового права судебный прецедент представлен главным образом решениями Конституционного Суда РФ.
Общеобязательность решений Конституционного Суда РФ выражается в том, что в соответствии со ст. 79 ФКЗ о Конституционном Суде РФ акты или отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу. Таким образом, КС РФ формулирует обязательное для всех правило не применять эти акты. Кроме того, часто в ходе рассмотрения дела КС РФ формулирует правила поведения общего характера, которые ранее не были зафиксированы в каком-либо нормативном акте. Эти правила поведения называются правовыми позициями КС РФ. Согласно ст. 6 ФКЗ о Конституционом Суде РФ решения КС РФ, включая выраженные в них правовые позиции, обязательны на всей территории Российской Федерации. Многие из этих правовых позиций КС РФ в дальнейшем находят свое закрепление в нормативных правовых актах.
Кроме того, судебным прецедентом в современных условиях являются постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, а также постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ. Эти судебные акты выступают в качестве судебного прецедента в сфере отношений, регулируемых финансовым правом в тех случаях, если по результатам рассмотрения дела в порядке надзора Высший Арбитражный Суд РФ в этих актах определяет (изменяет) практику применения законодательства (нормы права), вступившего в законную силу судебного акта арбитражного суда. Этот акт подлежит пересмотру по вновь открывшимся обстоятельствам (п. 1 ч. 1 ст. 311 АПК РФ)[5]. Прецедентный характер постановлений Пленума ВАС РФ или Постановлений Президиума ВАС РФ проявляется и в том, что содержащееся в этих постановлениях толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.
Наконец, в качестве международного судебного прецедента, в том числе в сфере отношений, регулируемых нормами финансового права, выступают решения Европейского Суда по правам человека. Решения ЕСПЧ, основываясь на толковании и применении Конвенции "О защите нрав человека и основных свобод", принятой 4 ноября 1950 г., а также протоколов к ней, входят в российскую правовую систему. Это обусловлено тем, что, во-первых вышеназванная Конвенция вступила в силу для России в 1998 г., а во-вторых, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы". Как результат судебно-прецедентного регулирующего воздействия ЕСПЧ, в том числе в сфере финансово-правового регулирования, следует рассматривать п. 4 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, предусматривающий в качестве одного из оснований пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам "установленное Европейским Судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении арбитражным судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский Суд по правам человека"[6].