Институты Европейского Союза

Институты (главные органы) ЕС нацелены на: продвижение его ценностей и целей; обслуживание интересов ЕС, интересов его граждан и государств-членов; гарантирование последовательности, эффективности и непрерывности ее политики и действий.

Лиссабонский договор внес изменения в институциональную структуру ЕС. Так, Европейский центральный банк и Европейский Совет стали главными институтами ЕС. Совет Европейских Сообществ по Лиссабонском}' договору получил официальное наименование — "Совет". Суд Европейских Сообществ теперь называется "Судом Справедливости Европейского Союза". Вместо термина "Комиссия Европейских Сообществ" в Договоре используется название "Европейская Комиссия" ("Комиссия").

В настоящее время в ЕС действуют следующие главные институты: Совет, Европейский парламент, Европейская Комиссия, Европейский Совет, Палата аудиторов, Суд справедливости ЕС, Европейский центральный банк.

Совет ЕС состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого государства). В настоящее время в Совете 27 членов.

Совет может собираться в двух основных форматах:

1) Совет но общим вопросам (в составе министров иностранных дел или министров "по европейским делам);

2) Специальный совет (в составе соответствующих министров национальных правительств).

Совет — главный правотворческий орган ЕС, который обеспечивает координацию общей экономической политики государств ЕС; наделяет Комиссию по актам, принятым Советом, компетенцией исполнять эти нормы.

Пост Председателя поочередно занимается каждым членом Совета. В обязанности Председателя входит созыв заседаний, выполнение на заседаниях председательских функций, организация голосования и подписание принятых на заседаниях актов, а также общие функции по обеспечению нормальной работы Совета. Государство ЕС, осуществляющее председательские функции, играет роль посредника в отношениях стран ЕС в целях достижения компромисса.

Совет ЕС принимает решения большинством голосов его членов, если не предусмотрено иного. Однако по важным вопросам устанавливаются изъятия из принципа равенства и голоса распределяются определенным образом.

Лиссабонский договор закрепил понятие "формаций", которые представляют собой секторальные группы и способы комплектования Совета в зависимости от обсуждаемых вопросов с участием компетентных министров государств-членов.

Важной частью механизма принятия решений Советом является Комитет постоянных представителей (СОКЕРЕИ). (В русскоязычной литературе для названия этого органа используется аббревиатура — КОРЕПЕР.) КОРЕПЕР был создан для обеспечения непрерывности работы Совета, поскольку министры-члены Совета не могут постоянно находиться в месте заседания Совета. В КОРЕПЕР предварительно обсуждаются вопросы, подлежащие решению в Совете. Если в рамках Комитета достигается общее согласие, он вносится в повестку дня Совета; затем документ принимается без дискуссии. Постоянными представителями в Комитете являются послы государств в ЕС. Заседания Комитета проходят на двух уровнях: на уровне заместителей постоянных представителей для решения вопросов технического характера и на уровне самих постоянных представителей для решения политических вопросов. В Комитете имеется большое число подкомитетов и рабочих групп, штат которых состоит из служащих государств-членов.

С момента создания члены Европейского парламента (Ассамблеи) выбирались законодательными органами государств — членов Сообществ; выборы "евродепутатов" населением стран-участниц начались с 1979 г.

Полномочия Европарламента значительно уже традиционных полномочий законодательных органов федеративных государств. По Маастрихтскому договору на Европейский парламент возложены функции консультации и контроля. В настоящее время можно отмстить тенденцию к расширению полномочий Европарламента.

Количество депутатов в Европарламенте закреплено актами первичного права и пересматривается в связи с расширением числа государств — членов ЕС или численности населения (как это было, например, в связи с объединением Германии).

По действующим документам Европейский парламент должен состоять из представителей граждан Союза. Согласно Ниццкому договору, их не должно быть более 732. По Лиссабонскому договору общее количество депутатов не должно превышать 7.10 человек плюс председатель.

Представление граждан должно быть регрессивно-пропорциональным, с минимальным порогом в шесть депутатов от государства-члена, но не более 96 депутата от каждого государства — члена ЕС. В результате этого небольшие государства — члены ЕС "лучше представлены" в Европарламенте, чем страны с большим числом населения.

Члены Европарламента избираются на пять лет прямым всеобщим голосованием "в свободном и секретном избирательном бюллетене".

Члены Европарламента могут быть одновременно членами парламентов государств ЕС. Однако есть должности, с которыми исполнение обязанностей члена Европарламента несовместимо (член правительства государства ЕС; член Комиссии; судья, генеральный адвокат, секретарь Суда ЕС; должностное лицо Сообщества).

Европарламент проводит ежегодные сессии, однако он может быть созван на чрезвычайную сессию по требованию большинства своих членов, Совета или Комиссии. Европарламент принимает решения абсолютным большинством поданных голосов.

На основании Ниццкого договора Европарламент приобрел право утверждать состав Еврокомиссии и ее Председателя. Кроме того, Европарламент обсуждает на открытом заседании ежегодный общий доклад, направленный ему Комиссией. Члены Комиссии могут присутствовать па всех заседаниях Европарламента и могут выступать от ее имени.

После каждых выборов Европарламент назначает Омбудсмена. Омбудсмен выполняет свои полномочия до следующих выборов Европарламента и может быть назначен повторно. Он независим при выполнении своих обязанностей и может быть освобожден от должности Судом ЕС по просьбе Европарламента, если он более не соответствует условиям, требуемым для исполнения его обязанностей или виновен в противоправном поведении. Омбудсмен правомочен принимать жалобы от любого гражданина Союза на плохую организацию деятельности институтов и органов ЕС (за исключением Суда ЕС). Если Омбудсмен устанавливает факт плохого управления, он направляет дело в заинтересованное учреждение, которое должно в течение трех месяцев сообщить ему свое мнение. После этого Омбудсмен направляет сообщение в Европейский парламент и заинтересованное учреждение. Лицо, подающее жалобу, информируется о результатах такого расследования.

Европейская комиссия является основным "двигателем" европейской интеграции. Она учитывает национальные интересы государств ЕС, но ее главная задача — согласование интересов государств и Союза.

Еврокомиссии имеет широкий круг полномочий. В их числе:

1) законодательные (издание директив, стандартов, нормативов и т.п.);

2) исполнительные (например, сбор информации о мерах, принимаемых государством по выполнению директив Еврокомиссии; проведение расследований и наложение штрафов на нарушителей права ЕС);

3) организационные (формирование систем службы в Сообществах);

Л) бюджетные (участие в утверждении бюджета);

5) внешнеполитические (выступление в международных отношениях, ведение переговоров и т.д.).

Таким образом, полномочия Еврокомиссия схожи с полномочиями национального правительства.

В настоящее время Еврокомиссия состоит из 27 граждан ЕС. При этом в Комиссии должен быть, по крайней мере, один гражданин от каждого члена ЕС. Срок полномочий членов Комиссии — пять лет.

Председатель и члены Еврокомиссии (комиссары) представляются правительствами государств-членов Европарламенту. После утверждения их кандидатур Европарламентом Председатель и члены Комиссии назначаются государствами при наличии общего согласия членов ЕС.

Члены Комиссии не являются представителями своих государств и действуют в Комиссии в личном качестве. Должностные лица Комиссии пользуются привилегиями и иммунитетами. Члены Комиссии полностью независимы в выполнении своих обязанностей; они не запрашивают и не получают инструкций от своего государства. Нарушение принципа независимости может быть причиной отставки члена Комиссии. Члены Комиссии не могут быть отстранены по инициативе правительств государств ЕС, однако Европарламент может выразить Комиссии вотум недоверия. Суд ЕС также может отстранить члена Комиссии от исполнения обязанностей, если он не соответствует требованиям, необходимым для выполнения обязанностей, или если он совершил серьезный проступок.

Сферы деятельности в Еврокомиссии распределяются между ее членами. Так, в Комиссии действуют "комиссары": по вопросам конкуренции, по вопросам торговли, по бюджету, по вопросам правосудия и внутренним делам и т.д.

В аппарате Комиссии имеются структурные подразделения — генеральные дирекции. Существует также ряд специализированных служб (например, юридическая служба, которая обеспечивает генеральным дирекциям консультации по правовым вопросам и представляет Комиссию в юридических процедурах).

По Лиссабонскому договору Комиссия, действующая до 1 ноября 2014 г., будет состоять из одного представителя от каждого государства-члена, включая Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности.

С 1 ноября 2014 г. Комиссия будет состоять из числа представителей, соответствующего 2/3 количества стран — членов ЕС, "в случае, если Европейский Совет единогласно не примет иного решения". Таким образом, Комиссия будет состоять из 18 представителей от 27 стран. Члены Комиссии будут избираться на основе системы равной ротации между государствами-членами.

Лицо, занимающее должность Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности, автоматически становится также заместителем председателя Комиссии.

Начиная с 1974 г. главы государств и правительств стран Сообществ начали периодически встречаться для обсуждения важных вопросов. Эти саммиты получили неофициальное наименование — Европейский совет. Единым европейским актом 1986 г. Европейский совет был признан органом Сообществ.

По Маастрихтскому договору Европейский совет стал и органом ЕС. В состав Европейского совета теперь входит также председатель Еврокомиссии.

Роль Европейского совета состоит в определении стратегических ориентиров ЕС. Европейский совет определяет приоритеты и осуществляет общее политическое руководство ЕС. Он не имеет законодательных функций и не принимает юридически обязательных документов.

Европейский совет собирается четыре раза в год. Решения принимаются методом консенсуса.

По Лиссабонскому договору Европейский совет получил статус одного из главных институтов ЕС. Состав его был оставлен прежним: главы государств или правительств государств-членов Союза и Председатель Еврокомиссии (без права решающего голоса).

Лиссабонским договором введен пост Постоянного председателя Европейского совета. Председатель должен избираться европейскими лидерами квалифицированным большинством голосов в 2/3 числа государств-членов, которые должны представлять не менее 3/5 населения Союза. Срок полномочий — два с половиной года с возможностью переизбрания на второй срок.

Председатель должен выполнять в основном административные функции. Он несет ответственность за координацию работы Европейского совета, организацию проведения его заседаний. Председатель должен отчитываться перед Европарламентом после каждого заседания Европейского совета. Кроме того, Председатель Европейского совета представляет Союз на внешней арене в рамках своих полномочий и по вопросам Общей внешней политики и политики безопасности (не в ущерб роли Высокого представителя). 19 ноября 2009 г. в ходе саммита Европейского совета в Брюсселе на этот пост был назначен бельгиец Херман ван Ромпей.

В начале у каждого Сообщества была собственный контрольный орган. Единая для Сообществ Счетная палата

(Палата аудиторов) была образована лишь на основании Договора о пересмотре бюджетных постановлений (1975 г.).

В настоящее время Счетная палата состоит из 27 членов (по одному от каждого государства-участника), назначаемых Советом на шесть лет на основе принципа единогласия.

В задачи Палаты входит контроль за расходованием финансовых средств Сообществ и ЕС. Палата проверяет отчеты обо всех доходах и расходах Сообщества. Она исследует также отчеты обо всех доходах и расходах всех органов, учрежденных Сообществом. Палата проверяет, все ли полученные доходы и произведенные расходы были "законными и правильными"; "здоровым" ли было управление финансами.

Счетная палата представляет Европейскому парламенту и Совету документ, подтверждающий правильное ведение счетов прибылей и убытков, а также законность и правильность проверяемых финансовых операций.

По Лиссабонскому договору полномочия и состав Палаты оставлены практически без изменений.

В настоящее время Суд ЕС включает в себя: во-первых, собственно Суд ЕС; во-вторых, Суд первой инстанции; в-третьих, специализированные суды. Рассмотрим эти структуры подробнее.

Суд ЕС играет важную роль в европейской интеграции. В задачу Суда ЕС входит: обеспечение применения европейского права; рассмотрение споров между государствами ЕС и Сообществами/Союзом, а также между институтами ЕС; обеспечение единообразного толкования и применения права ЕС и Сообществ в государствах ЕС.

Суд ЕС состоит из судей, назначаемых государствами — членами ЕС с общего согласия. Судьями могут быть "лица, независимость которых не подлежит сомнению, и которые обладают качествами, необходимыми для выполнения служебных обязанностей на высших судебных должностях в своих странах, или являются экспертами по вопросам права высокой и общепризнанной квалификации". В состав суда должны входить по одному судье от каждого государства ЕС. Срок полномочий судьи — шесть лет.

Государства не могут отправить судью в отставку до истечения срока его полномочий, но судья может быть отстранен, если, по единогласному мнению остальных судей и генеральных адвокатов, "он более не выполняет необходимые условия или не отвечает требованиям в связи с выполнением им служебных обязанностей". Судьям запрещено занимать какие-либо еще политические или административные должности.

Судьи на три года выбирают из своего состава председателя, в обязанности которого входит организация работы Суда и ведение заседаний Суда полного состава.

В состав Суда ЕС входят и восемь генеральных адвокатов, которые назначаются в том же порядке, что и судьи. Генеральные адвокаты изучают дело, готовят его к рассмотрению, представляют Суду свое заключение. Согласно Ниццкому договору Совет на основе единогласного решения может увеличить количество Генеральных адвокатов. Ниццкий договор закрепил также положение о том, что сели рассматриваемое дело "не затрагивает каких-либо новых вопросов права", Суд ЕС может принять решение о рассмотрении его без участия генерального адвоката. Это позволит генеральным адвокатам принимать участие в рассмотрении более серьезных дел и формировать прецедентное право ЕС.

Государства-члены и институты ЕС представлены в Суде ЕС "агентами" (фр. "agents") или поверенными. Агенты назначаются для каждого дела; им могут помогать советники и адвокаты.

Суд работает по палатам; председатель каждой из палат назначается Судом на один год. Кворум Суда полного состава (на пленарном заседании) образует присутствие восьми судей. Суд принимает решения большинством голосов, при этом председатель не участвует в голосовании. Палата состоит из 3—5 судей.

Суд может направить в палату на рассмотрение любую апелляцию в отношении решения Суда первой инстанции, любое обращение о рассмотрении дел в преюдициальном порядке, либо любое иное дело, за исключением дел, возбужденных одним из государств ЕС или одним из институтов Сообщества, "насколько сложность или важность дела или отдельных обстоятельств не требуют рассмотрения их на пленарном заседании".

Иски, предъявленные государствами-членами или институтами ЕС, всегда рассматриваются Судом полного состава. Другие иски также рассматриваются Судом полного состава по ходатайству одного из государств-членов или одного из институтов ЕС, являющегося стороной или стороной, вступающей в процесс, либо обратившегося с просьбой о рассмотрении дела в преюдициальном порядке.

Решения Суда обжалованию не подлежат.

Созданный в 1988 г. Суд первой инстанции1 не является самостоятельным институтом ЕС. Он дополняет Суд ЕС и ему подчинен. Суд первой инстанции призван разгрузить Суд ЕС от менее важных дел. Если уместно такое сравнение, Суд первой инстанции играет роль, аналогичную роли мировых судей в Российской Федерации.

В Суде первой инстанции 27 судей, действующих в личном качестве. В Суде нет генеральных адвокатов, их роль выполняют судьи-докладчики.

Решения Суда первой инстанции могут быть обжалованы в Суд ЕС в порядке апелляции.

Решение об учреждении специализированных судебных палат может быть принято по предложению Комиссии и после консультаций с Судом ЕС либо по запросу Суда ЕС после консультаций с Комиссией. Так, 4 ноября 2004 г. Совет ЕС принял решение об учреждении Судебной палаты, наделенной компетенцией по разрешению споров по первой инстанции между Сообществом и его служащими.

Решения специализированных палат могут быть обжалованы в Суд первой инстанции.

Согласно ст. 20 Лиссабонского договора Суд ЕС должен включать Суд справедливости, Генеральный суд и специализированные суды. Суд ЕС должен обеспечить, чтобы при толковании и применении договоров соблюдалось законодательство. Государства-члены должны предоставить достаточные средства правовой защиты, чтобы обеспечить эффективную правовую защиту в областях, охватываемых правом Союза.

Суд справедливости должен состоять из одного судьи от каждого государства-члена. Ему должны содействовать генеральные адвокаты. Суд справедливости: а) принимает решения по искам государств-членов, институтов, физических или юридических лиц; б) дает предварительное заключение по просьбе судов или трибуналов государств-членов по вопросам толкования Союза законом или действительности актов, принятых институтами; в) осуществляет иные полномочия в иных случаях, предусмотренных в договорах.

Генеральный суд должен включать, как минимум, одного судью от государства-члена Он будет рассматривать более простые дела, чем Суд справедливости.

Судьи и адвокаты Суда справедливости и судьи Генерального Суда будут избираться из числа лиц, "независимость которых не подлежит сомнению". Они должны отвечать условиям, изложенным в ст. 223 и 224 Договора о функционировании Европейского Союза. Указанные лица назначаются с общего согласия правительств государств-членов. Срок полномочий — шесть лет.

Таким образом, Суд ЕС в настоящее время реформируется.

Согласно Лиссабонскому договору положения, касающиеся Европейского центрального банка (ЕЦБ), должны содержаться в Договоре о функционировании Европейского Союза.

Только ЕЦБ может разрешать вопросы в отношении евро. Он должен быть независимым в осуществлении своих полномочий и в области управления финансами. ЕЦБ самостоятельно принимает такие меры, которые необходимы для выполнения своих задач.

Совет управляющих ЕЦБ состоит из членов Исполнительного совета ЕЦБ и управляющих национальных центральных банков государств-членов, валютой которых является евро.

Исполнительный совет состоит из президента, вице-президента и четырех других членов. Президент, вице-президент и другие члены Исполнительного совета назначаются Европейским советом, при голосовании квалифицированным большинством, из числа лиц, обладающих признанным авторитетом и профессиональным опытом в денежной или банковской сферах по рекомендации Совета после проведения консультаций с Европейским парламентом и Советом управляющих ЕЦБ. Срок их полномочий составляет восемь лет, и они не могут быть переизбраны. Только граждане государств — членов ЕС могут быть членами Исполнительного совета.

ЕЦБ совместно с национальными центральными банками составляют Европейскую систему центральных банков (ЕСЦБ). ЕЦБ вместе с национальными центральными банками государств-членов, валютой которых является евро, проводят денежно-кредитную политику Союза.

Основная задача ЕСЦБ состоит в поддержании ценовой стабильности. Без ущерба для этой цели, ЕСЦБ оказывает поддержку общей экономической политике в рамках Союза для достижения поставленных целей. ЕСЦБ должна регулироваться решениями органов ЕЦБ.