Институциональные практики организационных форм управления
Термин "институциональные практики" достаточно распространен в зарубежной литературе. Им принято обозначать типичные, ставшие привычными формы деятельности или организации. Можно говорить об институциональных практиках местного самоуправления, налогового, инвестиционного и т.д. поведения фирм. Такое поведение помогает сравнивать поведение агентов в динамике (до и после реформ), между странами или в региональном разрезе, выявляя факторы, его обусловливающие. Применительно к МСУ они могут воплощаться в деятельности разного вида, начиная с организационного устройства и заканчивая типами форм управления и способами решения текущих задач. Они прошли первичную апробацию в других странах или в своей стране и закрепились как наиболее успешные, рекомендуемые "свыше" или распространенные. Часто практики не легитимны, но применяются как массовые, отражающие особые условия работы[1] .
Организационные формы МСУ в России отличаются многообразием и могут быть классифицированы по различным основаниям:
— форма организации управления;
— степень автономности (управы, МСУ, местное самоуправление);
— способ реализации прав населения на участие в управлении.
Типичной формой организации муниципального самоуправления является Вперед: исполнительный орган МСУ или администрация муниципального образования (областная администрация). Ее работой руководит глава муниципального образования (рис. 10.1).
Рис. 10.1. Схема управления типичным муниципальным образованием местной администрацией
В составе местной администрации на основании постановлений главы муниципального образования создаются разные подразделения, несущие различную функциональную нагрузку.
Пример из практики
Структура администрации муниципального образования Белгородской области:
1) Губернатор Белгородской области — Председатель Правительства Белгородской области;
2) Администрация Губернатора Белгородской области;
3) департаменты области: внутренней и кадровой политики; финансов и бюджетной политики; экономического развития; по государственному регулированию цеп и тарифов; строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства; агропромышленного комплекса; имущественных и земельных отношений; образования; здравоохранения и социальной защиты населения; природопользования и охраны окружающей среды;
4) управления области: государственного заказа и лицензирования; печати и телерадиовещания; по труду и занятости населения; по делам архивов; мобилизационное; ветеринарии; записи актов гражданского состояния (ЗАГС); культуры области; молодежной политики области; социальной защиты населения; физкультуры и спорта; автомобильных дорог общего пользования и транспорта Белгородской области; лесами; охраны и использования объектов животного мира, водных биологических ресурсов и среды их обитания Белгородской области; архитектуры и градостроительства.
в прямом управлении муниципалитета. Это, например, поликлиники, находящиеся на балансе предприятий и организаций; ведомственные дошкольные образовательные учреждения (например, детские сады Минобороны России); государственные вузы Министерства образования и науки РФ. По отношению к ним муниципальная власть имеет крайне ограниченные права: они не могут создаваться или закрываться по решению муниципалитета, направления их политики зависят исключительно от руководства ведомства или предприятия, которым они принадлежат. Вместе с тем для реализации интересов муниципального образования и местного населения администрация муниципального образования может воздействовать на данные учреждения.
Вторым направлением институциональных практик является тип муниципального образования. Па данный момент в Российской Федерации действуют три типа муниципальных образований: управы, МСУ, местное самоуправление. Дадим определение понятию "управа", поскольку муниципальное и местное самоуправление были подробно изложены в гл. 1 (параграф 1.4).
Управы — это государственное управление территориями, руководителей которых избирает население.
Они существуют в Российской Федерации только в крупных городах, например в г. Москве. Отсутствие сложившихся территориальных общностей населения в городе препятствует формированию четкой и автономной политики управы, поэтому было решено сформировать их как особый тип, однозначно ориентированный на интересы города, но являющийся государственным уровнем власти и управления. При этом права граждан реализуются ими через выборы руководителей, равно как и функции, относящиеся к МСУ в соответствии с Конституцией РФ и Законом о МСУ. Не случайно исследователи признают фактическое отсутствие муниципального самоуправления в г. Москве (при наличии управ как звеньев городского управления, ориентированных на решение социальных поселенческих задач).
Законом о МСУ предусматриваются следующие разрешенные институциональные практики местного самоуправления. Они отражают ныне действующие возможности населения участвовать в формировании политики и деятельности МСУ. В будущем они могут измениться, по пока они предполагают следующие виды активности:
1) местный референдум, в котором принимают участие все граждане, достигшие избирательного возраста и проживающие на территории данного муниципального образования. Инициатором проведения местного референдума может выступать гражданин, имеющий право на участие в местном референдуме[2], общественное объединение, представительный орган местной администрации совместно с главой муниципального образования;
2) голосование по отзыву депутата или выборного должностного лица органа МСУ. Основанием для этого может служить бездействие должностного выборного лица либо совершение им противоправных действий. Для подтверждения процедуры отзыва за это решение должно проголосовать не менее половины зарегистрированных в данном муниципальном образовании избирателей. С точки зрения социального управления важно, что отзываемому должно быть предоставлено право аргументировать свои действия, повлекшие процедуру отзыва;
3) выборы депутатов местного самоуправления и иных выборных должностных лиц. Они проводятся путем тайного голосования, на основе всеобщего равного избирательного права. Итоги муниципальных выборов официально публикуются;
4) голосование по поводу преобразования или изменения границ муниципального образования происходит для отнесения отдельных территорий и населенных пунктов к другим муниципальным образованиям, объединения или разделения поселений, изменения статуса поселения;
5) сход граждан, который осуществляется в малых поселениях с численностью лиц, обладающих избирательным правом, не более 100 чел. Решение схода является легитимным, если в нем участвовало более половины избирателей. В сходе обязаны участвовать выборные представители муниципального управления, инициатива по его созыву может принадлежать группе граждан не менее 10 чел. или его главе;
6) территориальное общественное самоуправление, осуществляемое гражданами, проживающими на определенной территории муниципального образования, самостоятельно и под свою ответственность для решения локальных вопросов. Его уровнями могут являться подъезд многоквартирного дома, многоквартирный дом, жилой микрорайон, сельская общность, не имеющая статуса поселения. Формами территориального самоуправления выступают собрания и конференции граждан. Их функциями являются: утверждение сметы расходов, составление и утверждение отчета о расходовании средств, представление интересов населения, благоустройство территории, удовлетворение социально-бытовых потребностей;
7) правотворческая инициатива граждан, проявленная ими в форме внесения и разработки проекта муниципального правового акта. Согласно законодательству должностные лица местного самоуправления должны рассмотреть данный проект в течении трех месяцев со дня его подачи и довести мотивированное решение по данному проекту до инициативной группы;
8) конференция граждан — собрание делегатов от населения, которое проводится для обсуждения вопросов местного значения и (или) информирования его о деятельности органов МСУ;
9) публичные слушания, т.е. обсуждение проектов муниципальных законодательных актов совместно с жителями территории и представителями местного власти. На них выносятся вопросы, связанные с утверждением устава муниципального образования, программ развития, вопросы о преобразовании, проект бюджета и отчет о его исполнении;
10) опрос граждан. Результаты опроса носят рекомендательный характер, но они важны для подготовки и принятия решений МСУ;
11) индивидуальные или коллективные обращения граждан в органы МСУ. Администрация муниципального образования должна предоставить письменный ответ по обращению в течении одного месяца.
Итак, институционализация практики местного самоуправления — динамичный процесс. Многообразие практик дает населению широкие возможности для отстаивания своих интересов и реализации гражданских прав и свобод. Вместе с тем часто этому препятствуют незаинтересованность местных властей в сотрудничестве с жителями, управленческая инертность самого населения и ряд других причин.