Информационная открытость деятельности органов внутренних дел (полиции)
В специальной юридической литературе, посвященной общественному контролю, справедливо отмечалось, что важным условием для его эффективного осуществления является прежде всего достоверная и полная информация о деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц, полная прозрачность и открытость для граждан их решений и действий[1].
В ходе реформирования МВД России данный федеральный орган исполнительной власти стал заметно более открытым, у структур гражданского общества появились новые, ранее не имевшие аналогов возможности получить полную и достоверную информацию о деятельности полиции, разумеется, с учетом специфики ее полномочий и исходя из положений Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности". Как известно, полиция входит в систему правоохранительных органов и в ее деятельности сочетаются гласные и негласные методы работы. В части последних, очевидно, существует объективная потребность обеспечить конфиденциальность, которая в данном случае отвечает общественным интересам, а потому в полной мере оправданна. Причем в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 248, специально устанавливается, что деятельность МВД России является открытой для общества и публичной в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ.
В целях обеспечения открытости деятельности МВД России и полиции как неотъемлемой составной части системы органов внутренних дел РФ был издан Указ Президента РФ от 10.08.2011 № 1060 "Об утверждении перечня информации о деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”". Перечень содержит восемь разделов (I. Общая информация о МВД России; II. Информация о нормотворческой деятельности МВД России; III. Информация о текущей деятельности МВД России; IV. Статистическая информация о деятельности МВД России; V. Информация о координационных и совещательных органах, образованных МВД России и его территориальными органами; VI. Информация о кадровом обеспечении МВД России; VII. Информация о работе МВД России с обращениями граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления; VIII. Иная информация о МВД России). Так, в разд. III содержатся сведения о взаимодействии МВД России и его территориальных органов с иными органами государственной власти, общественными объединениями, организациями, в том числе международными, а в разд. V – информация о деятельности Общественного совета при МВД России, которая должна поддерживаться в актуальном состоянии.
Думается, что повышению информационной открытости системы МВД России способствовала бы также бо́льшая доступность правовых актов и иных документов о деятельности полиции, в том числе ведомственных. Должна быть обеспечена возможность ознакомления неопределенного круга лиц с абсолютным большинством таких актов, за исключением тех, которые действительно содержат информацию ограниченного доступа. При этом следует упорядочить доступ к информации, исключив случаи необоснованных ограничений, прежде всего при решении вопроса об отнесении той или иной информации к информации служебной и постановки на этом основании на правовой акт или иной документ отметки "для служебного пользования".
Безусловно признавая, что деятельность полиции и системы органов внутренних дел в целом после проведения мероприятий по реформированию МВД России в этой части стала после более открытой для граждан и общества, тем не менее нельзя не отметить, что ситуация здесь все еще далека от благополучия. Прежде всего это касается такой важной сферы, как служба в полиции и органах внутренних дел, которая является разновидностью правоохранительной государственной службы. Далеко не всегда публикуются указы Президента России о назначении конкретных лиц на должности высшего начальствующего состава и о присвоении им высших специальных званий полиции и внутренней службы. Остаются недоступными для ознакомления даже некоторые нормативные правовые акты. Так, например, официально не публиковалось Положение о порядке прикомандирования сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации к федеральным органам государственной власти, иным государственным органам или к организациям и обеспечения их денежным довольствием, утвержденное Указом Президента РФ от 07.06.2013 № 547.
Гражданский контроль только тогда окажется эффективным, когда представители структур гражданского общества будут иметь возможность знать и понимать, как принимаются те или иные управленческие решения. В этом отношении представляется весьма важной норма, закрепленная в ст. 15 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Согласно данной норме коллегиальные государственные органы и коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов местного самоуправления, на своих заседаниях, а иные государственные органы и органы местного самоуправления – на заседаниях своих коллегиальных органов. Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления или иными нормативными правовыми актами.
Хотя МВД России, как всякое федеральное министерство, является по характеру принятия управленческих решений единоначальным федеральным органом исполнительной власти, тем не менее в его деятельности присутствует элемент коллегиальности. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации предусматривает образование коллегии МВД России. Положение о коллегии утверждается министром внутренних дел РФ. Численный и персональный став коллегии, кроме лиц, входящих в нее по должности (министр внутренних дел РФ, его заместители, начальник Главного управления МВД России по Северо- Кавказскому федеральному округу), утверждаются Президентом России. В настоящее время в состав коллегии входит 17 членов. Причем все они выходцы из системы органов внутренних дел РФ. Приходится признать, что по состоянию на 1 марта 2014 г. в состав коллегии не были включены, пусть даже с правом совещательного голоса, представители общественности, структур гражданского общества, не связанных с системой МВД России, что практически исключает возможность в какой-либо форме осуществлять общественный контроль при рассмотрении вопросов на коллегии МВД России.
Работа коллегии, так же как и собственно МВД России, осуществляется гласно, кроме заседаний, на которых обсуждаются вопросы конфиденциального характера. В рассмотрении вопросов на заседаниях коллегии по решению ее председателя могут принимать участие в том числе представители общественных объединений и организаций. Однако вопрос об их участии в заседаниях коллегии решается ее председателем отдельно в каждом конкретном случае. Приглашенные на заседание коллегии лица присутствуют только при обсуждении тех вопросов, на которые они приглашены, и могут с разрешения председателя коллегии выступать в прениях, вносить предложения, замечания, задавать вопросы, давать справки. В заседаниях коллегии могут принимать участие уполномоченные члены Общественной палаты РФ, определяемые Советом Общественной палаты РФ, и члены Общественного совета при МВД России.
Очевидно, что даже простое присутствие, а тем более заинтересованное участие представителей общественности (выступление, обсуждение, включая право задавать вопросы) в заседании коллегии МВД России, а оно с разрешения председателя коллегии возможно, только тогда окажется продуктивным, если они имеют возможность обстоятельно к нему подготовиться. Поэтому приглашенные представители общественности должны заблаговременно получить информацию о повестке дня заседания коллегии МВД России, дате, времени и месте ее проведения.
Порядок присутствия на заседании коллегии МВД России членов Общественной палаты РФ определен постановлением Правительства РФ от 02.08.2005 № 479 "О порядке направления членов Общественной палаты Российской Федерации для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти". Согласно данному нормативному правовому акту федеральные органы исполнительной власти должны заблаговременно информировать Совет Общественной палаты РФ о дне, времени, месте, проведения и повестке дня заседания коллегии. МВД России по просьбе Совета Общественной палаты РФ вправе направить в Общественную палату материалы по вопросам, выносимым на заседание коллегии (за исключением материалов, содержащих сведения, которые составляют государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну). Уведомление Совета Общественной палаты РФ об участии ее членов в заседании коллегии направляется в МВД России не позднее чем за пять дней до дня проведения заседания коллегии. В этом уведомлении указываются сведения об уполномоченных членах Общественной палаты РФ, необходимые для участия в заседании коллегии МВД России. Последнее важно, так как здания МВД России, как правило, являются режимными объектами и доступ в них осуществляется по пропускам.
Что касается других представителей общественности, приглашенных на заседание коллегии МВД России, то их уведомление об участии осуществляется на основании Регламента коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России от 15.08.2011 №948.
Как уже отмечалось, Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" предусматривает возможность присутствия на заседаниях коллегиальных органов граждан (физических лиц), и МВД России в данном случае исключением не является. При этом такие граждане, очевидно, не обязательно должны быть членами общественных организаций и объединений или представлять их интересы. Федеральный закон позволяет любому гражданину присутствовать на заседании коллегиального органа. Порядок присутствия должен определяться в регламенте соответствующего государственного органа. Однако приходится признать, что в Регламенте Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденном приказом МВД России от 17.10.2013 № 850, не определен порядок присутствия гражданина на заседании коллегии. Более того, в Положении о коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации, вопреки норме указанного выше Федерального закона, присутствие гражданина, который не является представителем общественного объединения или организации, вообще не предусмотрено. Думается, данный пробел нуждается в оперативном устранении.
Отчеты должностных лиц полиции перед населением – действенная форма контроля структур гражданского общества за деятельностью полиции. Действительно, важной формой общественного контроля, неразрывно связанной с информационной открытостью ее деятельности, являются отчеты должностных лиц полиции перед населением той территории, которую обслуживает соответствующий орган внутренних дел. В ч. 3 ст. 8 Федерального закона "О полиции" специально закрепляется, что полиция регулярно информирует не только государственные и муниципальные органы, т.е. органы власти, но и граждан о своей деятельности, в том числе путем отчетов перед ними должностных лиц полиции не реже одного раза в год. Организация и проведение отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России регламентируются Инструкцией, утвержденной приказом МВД России от 30.08.2011 № 975.
Согласно п. 2 Инструкции по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России отчетом должностного лица является его очное выступление в установленном порядке перед правомочным заседанием законодательного (представительного) органа государственно власти субъекта РФ, представительного органа муниципального образования или собранием граждан. Отчет должностного лица представляет собой часть обязательной деятельности территориального органа МВД России по информированию государственных и муниципальных органов, граждан о деятельности полиции.
Отчет должностного лица осуществляется в целях:
– создания условий для реализации установленного Конституцией РФ, законами РФ права граждан Российской Федерации, общественных объединений и организаций, государственных и муниципальных органов, на получение достоверной информации о деятельности органа внутренних дел;
– обеспечения открытости и публичности в деятельности полиции;
– повышения доверия граждан к сотрудникам органов внутренних дел.
Среди задач проведения отчетов должностных лиц названа в том числе задача развития в рамках действующего законодательства системы общественного контроля над деятельностью полиции.
Круг должностных лиц, уполномоченных отчитываться о деятельности полиции, определен в п. 6 Инструкции. Таковыми являются: министры внутренних дел по республикам, начальники главных управлений, управлений МВД России по другим субъектам РФ, которые отчитываются перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ; начальники управлений, отделов МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, начальники управлений, отделов МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям, которые отчитываются перед представительными органами муниципальных образований; участковые уполномоченные, отчитывающиеся перед гражданами. Как видим, в данном случае присутствует двойная форма контроля. Во-первых, контроль со стороны законодательных (представительных) органов, т.е. народных представителей, и, во-вторых, – непосредственно со стороны населения, граждан.
Сотрудником полиции, который наиболее близок к населению, чаще всего по роду своих должностных обязанностей повседневно соприкасается с проблемами и нуждами граждан, безусловно, является участковый уполномоченный полиции. От его знания подведомственного участка во многом зависит успешное проведение оперативно-разыскных мероприятий, а значит, и раскрываемость совершенных преступлений, прежде всего по горячим следам, спокойствие и общественный порядок на обслуживаемой территории. По признанию многих опытных профессионалов полиции, именно связка "оперативник – участковый" – самый главный элемент в системе МВД России. На практике граждане нередко высказывают, и притом вполне обоснованно, неудовлетворенность деятельностью обслуживающего их участкового уполномоченного полиции. Поэтому его отчет, тем более возможность гражданина задать участковому интересующий вопрос, затронуть наболевшую проблему, – действенное средство гражданского контроля.
Участковый уполномоченный полиции отчитывается о результатах своей работы на собрании граждан, проживающих на обслуживаемом им административном участке не реже одного раза в полугодие с ежеквартальным опубликованием отчетной информации на официальном сайте территориального органа МВД России в сети Интернет. В проведении отчета участкового уполномоченного полиции перед гражданами участвует руководитель подразделения по организации деятельности участковых уполномоченных полиции соответствующего территориального органа МВД России на районном уровне и представитель органа местного самоуправления.
График отчетов участковых уполномоченных полиции территориального органа МВД России на районном уровне составляется на полугодие и согласовывается с руководителем подразделения по организации деятельности участковых уполномоченных полиции соответствующего территориального органа МВД России на районном уровне и представителем органа местного самоуправления.
Время, место и регламент проведения отчета участкового уполномоченного полиции определяются с учетом местных условий и предполагаемого количества участников и согласовываются с органами местного самоуправления. Местом проведения отчета участкового уполномоченного обычно являются помещения школ, библиотек и других общественных учреждений образовательной и социально-культурной сферы, а также другие общественные места, такие как скверы или дворы домов. Население оповещается о предстоящем отчете участкового уполномоченного полиции заблаговременно путем вывешивания объявлений в местах массового пребывания граждан, размещается в сети Интернет, через администрацию предприятий, учреждений, организаций, местные СМИ. Так, например, график отчета участковых уполномоченных полиции перед населением в первом полугодии 2014 г. в Восточном административном округе Москвы был опубликован в окружной газете "Восточный округ". В графике точно определяются дата, время и место проведения отчета, а также ответственный за мероприятие руководитель, чаще всего это начальник отдела участковых уполномоченных полиции или заместитель начальника полиции по охране общественного порядка.
Ход и решения собрания оформляются протоколом, который подписывается руководителем территориального органа МВД России на районном уровне. Ответственность за ведение протокола, учет и обобщение замечаний и предложений, поступивших в ходе отчета участкового уполномоченного полиции, возлагается на руководителя подразделения по организации деятельности участковых уполномоченных полиции территориального органа МВД России на районном уровне.
МВД России уделяет большое внимание взаимодействию со СМИ. Данное направление представляется крайне значимым для развития гражданского контроля за деятельностью полиции, учитывая то обстоятельство, что влияние СМИ на общественное сознание в современном мире исключительно велико. Еще в начале XX в. известный русский поэт и оригинальный мыслитель, которому не были чужды проблемы государства и права, Максимилиан Волошин (1877–1932) в поэме "Путями Каина" (гл. XIII "Государство") очень образно, имея в виду их влияние на общество, охарактеризовал средства массовой информации:
"Из патентованных наркотиков Газета
Есть самый сильнодействующий яд,
Дающий наибольшие доходы"[2].
Слова поэта остаются актуальны и поныне. Отношение к той же полиции в обществе во многом зависит и от освещения ее деятельности в СМИ. Действительно, именно независимые СМИ в правовом демократическом государстве позволяют гражданам, обществу в целом реагировать на негативные моменты в деятельности государства и его должностных лиц. И это в полной мере относится к деятельности полиции. Именно благодаря СМИ достоянием гласности стали многие негативные факты, например применение сотрудниками полиции пыток в отношении задержанных, недостойное поведение отдельных, нередко высокопоставленных, должностных лиц органов внутренних дел, включая полицию, бросающее тень на все ведомство, и как следствие – широкий общественный резонанс и последовавшие за ним громкие отставки должностных лиц системы МВД России.
Следует отметить, что МВД России последовательно проводит работу по взаимодействию подразделений системы Министерства со СМИ и общественными объединениями, которые являются важнейшими структурами гражданского общества, в той или иной форме осуществляющими общественный контроль за органами внутренних дел, влияющими на общественное мнение о полиции. Изначально, данная работа осуществлялась на основе Концепции совершенствования взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации и общественными объединениями на 2005–2008 годы, утвержденной приказом МВД России от 05.09.2005 № 718.
Впоследствии была принята новая Концепция, предусматривающая комплекс мероприятий по взаимодействию подразделений системы МВД России со СМИ и общественными объединениями па период 2009–2014 гг. В Концепции констатируется, в частности, что у значительной части населения по-прежнему не сформировалось доверительное отношение к правоохранительным органам, а значит, и к государству в целом, уважение к законам и общепринятым нормам поведения. В то же время в отдельных субъектах РФ органы внутренних дел не уделяют должного внимания проведению социологических исследований, в результате чего при выработке управленческих решений не учитывается в надлежащей мере реакция общества на деятельность полиции по предупреждению и пресечению преступлений и правонарушений. Руководители региональных подразделений органов внутренних дел не всегда адекватно реагируют на конструктивную критику СМИ и правозащитных организаций о недостатках и нарушениях в служебной деятельности, не информируют население о принимаемых мерах по решению имеющихся проблем и устранению негативных явлений.
В структуру центрального аппарата МВД России, утвержденную Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 248, входит Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации, которое действует на основании Положения, утвержденного приказом МВД России от 16.06.2011 № 683. Управление выполняет функции головного подразделения в системе МВД России в сфере информационного сопровождения деятельности Министерства. Среди основных функций этого Управления можно выделить:
• регулярное информирование органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и граждан о деятельности МВД России через СМИ, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также предоставление СМИ сведений об издаваемых МВД России нормативных правовых актах, о заявлениях, выступлениях, встречах и других мероприятиях с участием руководства Министерства;
• проведение круглосуточного мониторинга и анализа материалов СМИ, информационно-коммуникационной сети Интернет о деятельности органов, организаций, подразделений системы МВД России и их должностных лиц, их взаимодействии с институтами гражданского общества, выявление, оценка и прогнозирование угроз информационному обеспечению государственной политики Российской Федерации в сфере внутренних дел, подготовка предложений по противодействию этим угрозам, соответствующих информационно-пропагандистских материалов для СМИ, информационно-коммуникационной сети Интернет;
• осуществление контроля за размещением и поддержанием в актуальном состоянии информации о деятельности МВД России в соответствующем разделе государственной информационной системы "Правоохранительный портал Российской Федерации";
• организация и обеспечение функционирования официального сайта МВД России в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в области информационного сопровождения деятельности МВД России, контроль и координация функционирования интернет-сайтов территориальных органов М ВД России.
Несмотря на сохраняющиеся проблемы, можно констатировать, что реализация положений Концепций 2005–2008 гг. и 2009–2014 гг. дала заметные положительные результаты. Социологические опросы населения России свидетельствуют, что доверие граждан к полиции и органам внутренних дел в целом постепенно повышается. Так, по данным Всероссийского центра изучения общественного мнения, который проводил соответствующее социологическое исследование по заказу Всероссийского научно-исследовательского института МВД России, в 2011 г. 52% опрошенных, т.е. каждый второй россиянин, доверял органам внутренних дел
в вопросах обеспечения личной и имущественной безопасности, тогда как в 2009 г. таковых было только 33%[3].
Все вышеизложенное позволяет говорить, что общественный контроль за деятельностью полиции и органов внутренних дел в целом – объективная реальность современной России, хотя в недавнем прошлом подобный контроль было трудно даже представить. Более того, в обществе у большинства граждан обычно возникал недоуменный вопрос: а разве такое возможно? В настоящее время положительный ответ на него каких-либо сомнений больше не вызывает. Конечно, механизмы общественного контроля за полицией пока еще далеки от совершенства, нередко формальны, но, исходя из установок политического руководства страны, есть все основания сделать однозначный вывод: они имеют хороший потенциал для дальнейшего поступательного развития.
В связи с этим представляется актуальным скорейшее принятие федерального закона, который обеспечил бы прочный правовой фундамент для проведения мероприятий общественного контроля. Его разработка изначально была предусмотрена Национальным планом противодействия коррупции на 2012–2013 годы, утвержденным Указом Президента РФ от 13.03.2012 № 297. Глава государства предложил Общественной палате РФ, Торгово-промышленной палате РФ, Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России", политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей, в целях формирования целостной системы гражданского контроля разработать проект федерального закона об общественном контроле, в котором определить полномочия институтов гражданского общества по осуществлению гражданского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и представить его председателю президиума Совета при Президенте России по противодействию коррупции. Однако данное предложение не было осуществлено. Поэтому глава государства в Послании Федеральному Собранию 2013 г. вновь призвал Общественную палату РФ, а также Совет по правам человека, другие общественные и правозащитные организации активно включиться в подготовку проекта федерального закона об общественном контроле.
Приходится признать, что Общественная палата РФ, да и другие, казалось бы, кровно заинтересованные в принятии такого закона общественные структуры явно затянули с подготовкой проекта федерального закона "Об общественном контроле". В результате только 12 марта 2014 г. в Государственной Думе был зарегистрирован внесенный Президентом России в качестве субъекта права законодательной инициативы проект федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (законопроект № 471327-6). Не умоляя значимости будущего федерального закона для формирования механизма общественного контроля, тем не менее хотелось бы отметить, что согласно законопроекту (ч. 2 ст. 2) осуществление общественного контроля за полицией и другими силовыми структурами должно будет регулироваться соответствующими федеральными законами. Поэтому уместно предположить, что в перспективе, хочется верить что обозримой, такие законы будут разработаны и приняты.
Все это означает определенную зрелость, влиятельность российских структур гражданского общества, которое выросло благодаря десятилетию устойчивого экономического развития страны. Еще в 2001 г., выступая на открытии Гражданского форума, Президент России справедливо отметил, что "по-настоящему сильного демократического государства при слабом обществе, конечно же, быть не может. И только полноценная общественная жизнь может обезопасить государственную машину от инертности, а ее аппарат – от застоя"[4]. В полной мере слова главы государства относятся и к полиции как важнейшей составной части государственной машины. Общественный контроль в данном случае – необходимое условие ее эффективной деятельности в интересах каждого конкретного гражданина, общества и государства в целом.