Лекция 4. ХАРАКТЕРИСТИКИ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ, ОКАЗЫВАЕМЫХ НАСЕЛЕНИЮ

Услуги - важный вид экономической деятельности, оказывающий влияние на все стороны жизни общества. Степень удовлетворения потребностей населения в услугах является одним из главных индикаторов уровня и качества жизни.

Под услугами обычно подразумевают результаты экономической деятельности, которые не принимают материальной (вещной) формы и удовлетворяют определенные потребности - личные, коллективные и общественные.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 6) государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" социальные услуги - это действия по оказанию отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, клиенту социальной службы помощи, предусмотренной указанным федеральным законом. Клиент социальной службы - гражданин, находящийся в трудной жизненной ситуации, которому в связи с этим предоставляются социальные услуги. Трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и т. п.), которую он не может преодолеть самостоятельно.

Социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объему и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания.

Федеральным законом "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" предусмотрены виды социальных услуг:

o социально-бытовые;

o социально-медицинские;

o психолого-педагогические;

o социально-правовые.

Также деятельность социальных служб состоит в социальной поддержке, оказании материальной помощи, проведении социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

В 2012 г. было начато общественное обсуждение проекта нового федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", который планируется внести в Государственную Думу в 2013 г. В нем предлагаются следующие трактовки базовых понятий. Социальная услуга - действие (действия) в области социального обслуживания по оказанию постоянной, регулярной, периодической либо разовой помощи гражданину для преодоления трудной жизненной ситуации и (или) нормализации условий жизнедеятельности и (или) повышения степени самостоятельного удовлетворения основных жизненных потребностей. Трудная жизненная ситуация - обстоятельство (совокупность обстоятельств), признанное по основаниям, определенным законом, как объективно нарушающее или способное нарушить жизнедеятельность гражданина, привести в положение, представляющее опасность для жизни и (или) здоровья, последствия которого он не может преодолеть самостоятельно и требующее на основе определения индивидуальной нуждаемости предоставления социального обслуживания.

В указанном законопроекте планируется предоставлять следующие виды социальных услуг:

1) услуги в целях поддержания или обеспечения привычной социальной среды;

2) услуги в целях поддержания и улучшения состояния здоровья, не предполагающие медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленные на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющие самостоятельное значение;

3) услуги в целях содействия в улучшении психического состояния, восстановления способности к адаптации в социальной среде;

4) услуги в целях организации досуга, содействия в семейном воспитании детей, решения образовательных и педагогических проблем;

5) услуги в целях защиты законных прав и интересов, содействия в решении правовых проблем;

6) услуги в целях поддержки и улучшения уровня жизни путем оказания материальной помощи, помощи в решении других социально-экономических проблем;

7) услуги в целях содействия инвалидам и лицам с ограниченными возможностями здоровья, в том числе детям-инвалидам, в проведении реабилитационных мероприятий;

8) услуги по персональному сопровождению в целях повышения реабилитационного, интеграционного и коммуникативного потенциала получателей социальных услуг со значительными выраженными ограничениями жизнедеятельности, в том числе детям-инвалидам;

9) срочные социальные услуги в целях неотложной помощи разового характера гражданам в трудной жизненной ситуации.

Примерный перечень социальных услуг, предоставляемых в различных условиях социального обслуживания, будет утверждаться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Перечень видов социальных услуг, предоставляемых в различных условиях социального обслуживания в субъекте РФ, будет устанавливаться нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Законом социальное обслуживание населения отнесено к исключительному ведению субъекта РФ, что предполагает регулирование этой деятельности на уровне региональных нормативно-правовых актов.

В Примерном положении о социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних (утв. постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. № 896). Основными задачами центра являются профилактика безнадзорности и беспризорности, а также социальная реабилитация несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Понятие "услуги" в Примерном положении отсутствует, однако указано, что центр:

а) обеспечивает временное проживание несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации;

б) принимает участие в выявлении и устранении причин и условий, способствующих безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних;

в) оказывает помощь в восстановлении социального статуса несовершеннолетних в коллективах сверстников по месту

учебы, работы, жительства, содействует возвращению несовершеннолетних в семьи;

г) оказывает социальную, психологическую и иную помощь несовершеннолетним, их родителям (законным представителям) в ликвидации трудной жизненной ситуации;

д) разрабатывает и реализует программы социальной реабилитации несовершеннолетних, направленные на выход из трудной жизненной ситуации;

е) обеспечивает защиту прав и законных интересов несовершеннолетних;

ж) организует медицинское обслуживание и обучение несовершеннолетних, содействует их профессиональной ориентации и получению ими специальности и т. д.

Аналогичный подход к определению социальных услуг как неформализованной помощи или функциональных задач учреждения закреплен и в других нормативных документах федерального и регионального уровней, определяющих вопросы социального обслуживания населения. Обобщенные формулировки услуг характерны и для уставов учреждений социального обслуживания всех типов.

В 2004 году вступили в силу два национальных стандарта: "Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг" (ГОСТ Р 52143-2003) и "Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг. Общие положения" (ГОСТР 52142-2003), закрепивших стандартный перечень видов социальных услуг и требования к обеспечению их качества. Как и действующие законы, данные стандарты определяют услуги как помощь гражданам и их всестороннюю поддержку в трудной жизненной ситуации. Кроме того, ГОСТ 52142 использует оборот "помощь населению в получении услуг, предоставляемых социальными службами", запутывая вопрос определения социальной услуги.

По ГОСТ 52143 социальные услуги в зависимости от их назначения подразделяют на следующие основные виды:

- социально-бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности граждан в быту;

- социально-медицинские, направленные на поддержание и улучшение здоровья граждан;

- социально-психологические, предусматривающие коррекцию психологического состояния граждан для их адаптации в среде обитания (обществе);

- социально-педагогические, направленные на профилактику отклонений в поведении и аномалий личного развития клиентов социальных служб, формирование у них позитивных интересов, в том числе в сфере досуга, организацию их досуга, оказание содействия в семейном воспитании детей;

- социально-экономические, направленные на поддержание и улучшение жизненного уровня;

- социально-правовые, направленные на поддержание или изменение правового статуса, оказание юридической помощи, защиту законных прав и интересов граждан.

Социальные услуги предоставляют клиентам социальной службы:

- в стационарных учреждениях (стационарных отделениях учреждений);

- полустационарных учреждениях (отделениях дневного и ночного пребывания учреждений);

- нестационарных учреждениях (нестационарных отделениях учреждений);

- на дому;

- комплексных учреждениях (отделениях комплексного характера учреждений);

- иных учреждениях, в том числе граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью в области социального обслуживания населения без образования юридического лица.

В практике социального обслуживания возможно выделение видов услуг в зависимости от времени оказания услуги и ее комплексности.

Единовременные услуги оказываются в форме локального действия в течение фиксированного (регламентированного) периода времени. Долговременные услуги оказываются в форме повторяющихся действий в течение определенного времени и представляют собой периодическое предоставление или одной и той же услуги, или некоторого комплекса разных услуг.

Простая услуга - осуществление действий специалиста, приводящих к наступлению объективно фиксируемого результата. Сложная услуга оказывается одним или несколькими специалистами и не приводит к немедленному результату, может иметь фиксируемые промежуточные результаты. К сложным услугам можно отнести психологические и реабилитационные услуги. Комплекс услуг - последовательное предоставление набора услуг, направленных на удовлетворение нескольких или одной потребности за счет комплекса действий.

В рамках социально-бытовых услуг колка дров может рассматриваться как единовременная простая услуга, приготовление пищи представляет собой долговременную простую услугу, а уборка жилья вместе с покупкой продуктов и приготовлением пищи - комплексная услуга.

Произошедшие после вступления в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" изменения для подавляющего числа регионов и муниципалитетов означают повышение самостоятельности большинства подведомственных учреждений. Главная цель данного закона - создание механизмов роста заинтересованности учреждений в повышении качества и эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг и выполнения работ. В то же время ослабление контроля деятельности организаций со стороны учредителя порождает риски. Снижение требований к текущей деятельности должно компенсироваться дополнительными механизмами оценки качества предоставляемых услуг и работ, их влияния на уровень жизни населения. Естественным элементом реформирования сети учреждений выступает развитие системы управления качеством оказываемых услуг и работ.

Стандарты качества государственных (муниципальных) услуг (работ) представляют собой базовый компонент такой системы на региональном и местном уровне. Стандарт определяет минимальный гарантированный уровень качества, которому должны соответствовать основные параметры услуг и работ, предоставление которых осуществляется за счет бюджетных средств любым поставщиком на территории региона или муниципалитета.

Общая цель внедрения стандартов качества услуг (работ) - создание системы управления качеством предоставляемых государственных (муниципальных) услуг (работ). Отметим, что при этом действующее федеральное законодательство не содержит определения понятия "стандарт качества", а его применение на региональном и местном уровне носит добровольный характер. В результате сложившаяся практика применения стандартов качества весьма разнообразна.

В нормативно-правовой базе регионов и муниципалитетов документы, по существу являющиеся стандартами качества, зачастую обозначаются как "требования к качеству", "показатели качества", "стандарты услуг" и т. п. Использование этих понятий не противоречит федеральным законам, но требует их определения. Опыт территорий позволяет рекомендовать термин "стандарт качества государственной (муниципальной) услуги (работы)". Его выбор позволяет четко разграничить понятия "стандарт качества услуг (работ)" и "стандарт предоставления государственных или муниципальных услуг", последний подлежит утверждению согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Действие указанного закона прежде всего распространяется на отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг органами публичной власти по запросам заявителей: услуги лицензирования, регистрации и аккредитации, признание прав на получение льгот и т. п. В отношении таких услуг органы власти обязаны разработать и утвердить административные регламенты, составной частью которых являются стандарты предоставления услуг. Таким образом, основная часть услуг, оказание которых регулируется этими документами, носит совершенно иной характер, чем услуги подведомственных учреждений. Исключение составляет небольшая группа услуг, одновременно подпадающих и под действие Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", и под нормы законодательства об учреждениях (перечень определен распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. № 729-р).

Особая ситуация с определением понятия "стандарт" сложилась в сфере социального обслуживания населения, в которой региональные органы власти утверждают государственные стандарты (ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации"). Функции данных документов аналогичны стандартам качества.

Стандарты качества, как правило, включают в себя следующую информацию.

1. Общая информация об оказываемой услуге (выполняемой работе).

2. Условия и порядок оказания услуги (выполнения работы).

2.1. Определение категории потребителей.

2.2. Порядок получения услуги (выполнения работы):

o принятие заявки от потребителя на получение услуги (выполнение работы);

o рассмотрение заявки;

o принятие решения об удовлетворении заявки;

o перечень оснований для отказа в предоставлении услуги (выполнении работы);

o информирование заявителя о принятом решении.

1.1. Требования к поставщику услуги (работы), в частности:

o к документам, в соответствии с которыми осуществляется деятельность поставщика услуги (работы);

o условиям размещения поставщика;

o специальному техническому оснащению поставщика (оборудование, приборы, аппаратура и т. д.);

o укомплектованности специалистами и их квалификации.

1.2. Требования к технологии оказания услуги (выполнения работы):

o параметры объема и ОГЛАВЛЕНИЕ услуги (работы);

o санитарно-гигиенические нормы и требования безопасности;

o срок оказания услуги (выполнения работы) или ее отдельных составляющих.

2. Срок подачи и регистрации претензий потребителя, а также срок и порядок их рассмотрения.

3. Порядок распространения информации об услуге (работе).

При разработке стандартов качества необходимо учитывать положения нормативных актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, которые регулируют предоставление услуг и работ. Стандарт качества может содержать повышенные требования по сравнению с указанными в федеральных документах, но не пониженные. Стандарт - своего рода надстройка, которая не влияет на обязательность исполнения федеральных актов, но детализирует требования к услугам (работам) с учетом специфики соответствующей территории.

Утверждение требований к качеству предоставляемых услуг (работ) фактически определяет объем необходимых средств для исполнения расходных обязательств соответствующего бюджета. Это означает, что формирование стандартов качества связано с риском принятия таких требований к услугам (работам), которые в какой-то момент времени не смогут быть обеспечены исходя из возможностей бюджета. Поэтому важнейшей составляющей процесса подготовки указанного документа является его финансовое обоснование. Для этого требуется:

а) определить необходимый объем расходов, осуществляемых на постоянной основе,

б) подготовить прогноз объема расходов, требуемых для повышения качества услуг (работ) поставщиками, которые на момент разработки стандарта не располагают достаточными возможностями для оказания услуг (выполнения работ) требуемого качества.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса государственное (муниципальное) задание устанавливает требования "к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ)". Федеральные акты не содержат четкого разграничения понятий "услуги" и "работы". Минфин России рекомендует при формировании перечней услуг (работ) исходить из того, что оказание услуг удовлетворяет личным потребностям физических и юридических лиц и не принимает материально-вещественной формы, в то время как выполнение работ нацелено на удовлетворение потребностей общества в целом. В соответствии с такой трактовкой Минфин России считает целесообразным разрабатывать стандарты качества и нормативы финансирования только на оказание услуг, но не на выполнение работ. Большинство регионов и муниципалитетов, следуя рекомендациям Минфина России, разрабатывают только стандарты качества государственных (муниципальных) услуг. Однако на многих территориях утверждаются и отдельные стандарты качества работ.

С 2011 г. финансирование бюджетных и автономных учреждений за счет бюджетных средств осуществляется путем выделения субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с заданием услуг (выполнением работ) (ст. 69.1 БК РФ). Таким образом, в отношении этих типов организаций методики нормативного финансирования должны утверждаться в обязательном порядке, для прочих поставщиков услуг (работ) их использование добровольно. Возмещение нормативных затрат предполагает наличие собственно норматива - средневзвешенной величины расхода ресурсов, рассчитанной на основе требований к результату расходования. Стандарты качества представляют собой объективную основу для разработки нормативов затрат: определенные в них требования к процедурам оказания услуг (выполнения работ), материальному, инфраструктурному и кадровому оснащению и другим параметрам услуг (работ).

При подготовке нормативов финансирования необходимо учитывать различия в уровне материальной и кадровой оснащенности поставщиков (т. е. использовать специальные коэффициенты). Применение показателей, рассчитанных исходя из среднего качества услуг (работ), без корректирующих коэффициентов приведет к тому, что объем средств, определенный на их основе, будет недостаточен для того, чтобы лучшие поставщики смогли полностью реализовать свои возможности. В предельном случае финансирование на основе усредненного норматива может привести к невозможности для поставщика осуществлять свою деятельность. Таким образом, определение требований к качеству услуг (работ) с помощью стандартов позволяет управлять не только качеством, но и затратами на оказание услуг (выполнение работ). Изменение норм потребления рабочего времени и ресурсов при оказании услуг (выполнении работ) в привязке к параметрам качества, закрепленным в стандартах, позволяет установить прямую зависимость между затратами на услуги (работы) и результатами их предоставления. Именно это является задачей бюджетной реформы и реформы системы государственных (муниципальных) учреждений.