Гражданство Европейского Союза
Гражданство исторически сложилось на уровне отдельных государств (национальное гражданство) как их устойчивая правовая связь с населением, выражающаяся во взаимных правах, обязанностях и ответственности человека и государства.
Становление наднациональной организации публичной власти в Европе в лице ЕС обусловило появление наряду с национальным новой разновидности гражданства – наднационального гражданства, в качестве которого выступает гражданство Союза. В средствах массовой информации и научной литературе гражданство ЕС также неофициально называют "европейским гражданством".
"Гражданство Союза" – таково его официальное название (англ. Union citizenship; франц. citoyennete de l'Union) – было введено ДЕС как отражение сложившейся с 1950-х гг. в рамках Европейских сообществ непосредственной правовой связи между гражданами государств-членов и ЕС в лице его институтов, органов, учреждений, которые своими правовыми актами регулируют все более широкие сферы правового статуса личности. Гражданство Союза также преследует цели, обращенные в будущее: усилить защиту прав и свобод личности, тем самым повысить притягательность европейской интеграции среди рядовых членов общества.
Гражданство Союза имеет дополнительный характер по отношению к национальному гражданству, что прямо предусмотрено в учредительных документах ЕС: "Учреждается гражданство Союза. Гражданином Союза является каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена. Гражданство Союза дополняет собой национальное гражданство и не подменяет его" (ст. 9 ДЕС; § 1 ст. 20 ДФЕС).
Таким образом, гражданами Союза автоматически признаются все лица, имеющие гражданство любого из государств – членов ЕС. Приобретение национального гражданства (например, гражданства Германии) влечет за собой признание лица гражданином Союза. Справедливо и обратное: утрата немецкого или иного национального гражданства означает потерю гражданства ЕС.
Основания и порядок приобретения и утраты гражданства остаются в компетенции государств-членов. В то же время, как постановил Суд ЕС, "данная компетенция должна осуществляться при соблюдении права Сообщества" (ныне права ЕС)[1], а любое решение властей государства-члена, влекущее за собой утрату (в том числе лишение) гражданства, должно соответствовать принципу пропорциональности как одному из общих принципов права ЕС (см. 5.2).
Дополнительный характер гражданства Союза как устойчивой правовой связи граждан государств-членов непосредственно с ЕС влечет за собой для его обладателей приобретение дополнительных прав – прав гражданина Союза. Эти права дополняют собой те, которые они ранее имели как граждане государств-членов (права национального гражданина) и как человеческая личность (права человека).
В соответствии с частью второй "Недискриминация и гражданство Союза" ДФЕС (ст. 20) в качестве важнейших дополнительных прав граждан ЕС выступают:
– право свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов (т.е. на территории всех стран ЕС, а не только своего родного государства);
– право избирать и быть избранным в Европейский парламент, а также на муниципальных выборах в государстве-члене, где они проживают, на тех же условиях, что и граждане данного государства (например, право немецкого гражданина, проживающего во Франции, избирать и быть избранным в Европарламент и муниципальные органы наравне с французскими гражданами);
– на территории третьей страны, где не представлено государство-член, гражданами которого они являются – право пользоваться защитой со стороны дипломатических и консульских учреждений любого государства-члена на тех же условиях, что и граждане данного государства (например, латвийский гражданин, оказавшийся в трудном положении на территории африканской страны, где отсутствует посольство/консульство Латвии, имеет право обращаться за помощью в посольство/консульство любого другого государства-члена, а последнее обязано оказать ему такую помощь).
Действие некоторых основных прав граждан Союза дополнительно распространено на юридических лиц, имеющих официальное местонахождение (юридический адрес) на территории ЕС, и на проживающих в ЕС граждан третьих стран (в том числе граждан России). К ним относятся:
– "право направлять петиции Европейскому парламенту" по любому вопросу, который относится к сферам деятельности Союза и непосредственно его затрагивает (ст. 20, 24, 227 ДФЕС);
– "право подавать жалобы Европейскому омбудсману" в отношении случаев нарушения порядка управления в деятельности институтов, органов и учреждений Союза, кроме Суда ЕС при осуществлении им своих юрисдикционных функций (ст. 20, 24, 228 ДФЕС);
– "право обращаться к институтам и консультативным органам Союза на любом из языков Договоров [т.е. на любом из 23 официальных языков ЕС] и получать ответ на том же самом языке" (ст. 20, 24 ДФЕС);
– "право доступа к документам институтов, органов и учреждений Союза независимо от их носителя" (ст. 15 ДФЕС).
Перечень основных прав, связанных с гражданством Союза, может быть расширен на основе единогласного решения Совета ЕС, вступающего в силу при условии одобрения Европейским парламентом и подтверждения (ратификации) государствами- членами в соответствии с конституционными правилами каждого из них (ст. 25 ДФЕС).
Как и национальное гражданство, гражданство ЕС является не только правовой, но и политической связью, обеспечивающей гражданам право на участие в управлении Европейским Союзом как наднациональной организацией публичной власти.
С целью закрепления соответствующих прав и гарантий Лиссабонский договор включил в ДЕС новый раздел II под названием "Положения о демократических принципах". В соответствии с этим разделом наиболее общим правом, вытекающим из политической связи граждан с ЕС, является "право участвовать в демократической жизни Союза" (§ 3 ст. 10).
В рамках этого права "граждане непосредственно представлены на уровне Союза в Европейском парламенте", депутаты которого избираются всеобщими прямыми выборами (§ 2 ст. 10 ДЕС), а "политические партии па европейском уровне способствуют формированию европейского политического сознания и выражению воли граждан Союза" (§ 4 ст. 10 ДЕС).
Граждане ЕС в количестве 1 млн человек из не менее 1 /4 государств – членов Союза могут обращаться к Европейской комиссии с запросами о подготовке проектов новых юридически обязательных актов Союза – "гражданская инициатива", предусмотренная § 4 ст. 11 ДЕС (см. 4.4).
К числу других условий и гарантий права граждан ЕС на участие в демократической жизни Союза относятся:
– обязанность институтов ЕС обеспечивать "возможность гражданам и представительным ассоциациям ставить в известность о своих мнениях и публично обмениваться ими по всем сферам деятельности Союза" (§ 1 ст. 11 ДЕС);
– обязанность институтов ЕС поддерживать "открытый, прозрачный и регулярный диалог с представительными ассоциациями и гражданским обществом" (§ 2 ст. 11 ДЕС);
– обязанность Европейской комиссии как института, у которого сосредоточены инициативные полномочия (включая монополию на законодательную инициативу), проводить "широкие консультации с заинтересованными сторонами" для того, чтобы "обеспечить последовательность и прозрачность действий Союза";
– обязанность Союза в целом обеспечивать такое положение дел, при котором "насколько возможно, процесс принятия решений является открытым и максимально приближенным к гражданам" (§ 3 ст. 10 ДЕС).