Государственные решения: подходы к анализу и особенности механизма принятия и реализации

В ходе активного изучения механизма государственного управления исследователи установили его таксономичный^[1], структуративный^[2], социокультурный и ситуативно обусловленный^[3] характер. Ими были выявлены основные технологии государственного управления, такие как социальные институты, включая институты управления (система государственных органов и учреждений), и процессы принятия государственных решений. Свойством особой изменчивости обладает технология принятия решений.

Государственные решения вошли в предметное поле научного исследования относительно поздно — лишь в начале 1930-х гг. Так, на начальных этапах накопления научного знания, т.е. задолго до того, как процесс принятия государственного решения стать объектом специального изучения, доминировал подход, исходящий из их изначальной рациональности и возможности обоснования. В случае, когда решения были непонятны, это объяснялось божественными силами, высшими целями, высокими интересами. Факт доминирования антисоциальных решений на том этапе, например, по мнению Карла Маркса, вытекал из классовой природы государства, осуществлявшего свои действия исключительно в интересах правящего классы и элиты.

В 1950 1960-х гг. под влиянием теорий Public Administration, системного анализа, экономического выбора и др. ученые обратили внимание на государственное решение, выделив его, с одной стороны, как разновидность решений, а с другой — как "клеточку" — элемент административной теории, изучение которой и есть суть новой научной области. Непосредственным поводом к формированию нового научного направления стал рост численности государственного аппарата в послевоенный период, что поставило вопрос о путях повышения эффективности его работы. Представители первого этапа в изучении государственных решений, используя категории системной теории и экономического выбора: цель, ограничения, альтернативы, критерий выбора, — призвали к организации оценки государственных решений. У истоков этого направления стоят Т. Ч. Соренсон (Decision-Making in the White House, 1963), Д. В. Линдли (Making decisions, 1971), Дж. Прессман и А. Вилдавски (Implementation, 1973), Ч. Э. Линдблом (The Policy-Making Process, 1980). Уже в этих работах видно понимание авторами сложности задачи.

Последующие исследования расширяли арсенал используемых методов, что позволяло получать практические выводы, а не просто ставить задачи, не имея возможности их решить. Так, ряд авторов — Г. Саймон ("Поговорки управления", 1946), Р. Мертон ("Бюрократическая структура и индивидуальность", 1940), М. Крозье ("Феномен бюрократии", 1964), Р. Даль ("Наука о государственном управлении", 1947) — широко использовали бихевиористский подход, применяемый в психологии и социологии, объясняющий любое действие интересами — прежде всего материальными, по не только ими — разработчиков. Применительно к сфере принятия государственных решений это означает выявление заинтересованных групп, лоббирующих принятие законов или программ, равно как и личной заинтересованности представителей правительства.

Не меньшее распространение получил сетевой подход, рассматривающий процедуру принятия решения как акт выполнения своих социальных (групповых, индивидуальных) обязательств. Примеры работы современной Государственной Думы РФ, когда ее членам практически запрещено голосовать самостоятельно без учета рекомендации партий, дают абсолютное подтверждение его правоты. Судя по высказыванию исследователей, парламентеры других стран имеют схожую природу. Так, по словам Д. Мэйхью, члены американского Конгресса стремятся к одному — переизбранию^[4].

Ряд авторов ратуют за ситуационный подход, который рассматривает процесс принятия решения государством как следствие действия множества факторов, причем решающими зачастую становятся не главные, а второстепенные. Ситуационный подход, актуализируя роль обстоятельств, в которых принимались решения, допускает привлечение и двух вышеназванных теорий (бихевиоризма и сетевой)^[5].

Имеет место и теория "сдержек-противовесов" (checks and balances). Она, являясь разновидностью теории разделения властей, предполагает стремление к постоянному выравниванию полномочий между властными структурами. Ее воплощением на практике является доминирование уравнительной (распределительной) тактики над целесообразностью и объективной необходимостью разрешения ситуации^[6] .

В табл. 7.2 приведены технологии государственного управления. Они сгруппированы по основным видам:

• социальная направленность (прогрессивные, регрессивные, нейтральные);

• отраслевая принадлежность (политические, экономические, социальные, экологические и т.д.);

• масштабность (крупномасштабные и рядовые);

• социальная роль (значимые и второстепенные);

• характер преобразований (революционные, реформирующие, обновляющие или имитирующие изменения);

• субъект инициации и проведения (президентские, правительственные, социальные и др.);

• уровень (межнациональные, национальные, региональные, касающиеся групп населения) и др.

Таблица 7.2. Технологии государственного управления

Социальные институты управления	Системы органов и учреждений государственного управления	Государственные решения
1. Рынок. 2. План (иерархия). 3. Солидарность. 4. Коллективизм. 5. Законопослушание как укоренившаяся в сознании модель поведения. 6. Религия. 7. Институты наказания: полиция, тюрьмы, лишение гражданства. 8. Косвенные институты: СМИ, культура, обучение, образование и др.	1. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти. 2. Учреждения социального обслуживания. 3. Органы контроля за деятельностью правительства. 4. Открытое правительство. 5. Теневое правительство и др.	1. Законы. 2. Приказы и распоряжения внутри органов управления. 3. Проведение реформ. 4. Кадровые назначения и перестановки. 5. Принятие планов развития (социальных программ). 6. Оценочные высказывания лидеров государства (решения-выводы). 7. Решения-действия (ежедневная рефлексия лидеров государства на происходящие события внутреннего и внешнего характера и др.)

В настоящее время признанно разумным начать изучение процесса принятия конкретных решений — ситуационного подхода. Современные авторы методом сравнительных исследований и grass-routs (на местах) замеров создают банк кейс-стади описаний процедур принятия конкретных государственных решений с целью их последующего сопоставления и анализа.

Являясь одной из технологий государственного управления, решения воплощают в себе цели государства и его правителей. В любые времена как государство, так и его правители (правительство) могли быть в большей или меньшей мере социально ориентированными, что воплощалось в их помыслах (реформах) и делах. При этом, чем в большей мере население страны (его лидеры) готово было контролировать решения государственной власти, тем труднее власти было ориентироваться только на удовлетворение собственных потребностей.