Лекция 5. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В результате изучения данной главы студенты будут:
знать
• положения и основы нормативно-правового регулирования государственной службы в субъектах РФ;
• объем компетенции субъектов государственного управления;
• правовые и организационные основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ;
• особенности и отличительные признаки государственной службы в субъектах РФ;
уметь
• анализировать и интерпретировать ОГЛАВЛЕНИЕ и специфику компетенции органа государственной власти;
• разграничивать полномочия органов государственной власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения;
• самостоятельно анализировать перспективы развития государственной гражданской службы субъектов РФ;
владеть
• технологиями определения вопросов государственной гражданской службы, отнесенных к полномочиям субъектов РФ;
• особенностями функционирования государственной гражданской службы субъектов РФ.
Нормативное регулирование и организация государственной гражданской службы субъектов РФ
В теории и практике федерализма стержневым вопросом является разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между Российской Федерацией и ее составными частями (субъектами).
Прежде чем начать рассмотрение этого вопроса, необходимо определиться с такими понятиями, как "предметы ведения", "компетенция" и "полномочия".
Предмет ведения органа государственной власти – это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции органа государственной власти Российской Федерации либо соответствующего органа субъекта Российской Федерации. Предмет ведения субъектов Федерации определяется нормами Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[1].
Компетенция органа государственной власти – это совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.
Полномочия органа государственной власти – это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий[2].
В федерациях разграничение компетенции осуществляется преимущественно в сфере законодательства. При разграничении компетенции возможно установление исключительной компетенции федерации, совместной (конкурирующей) компетенции федерации и ее субъектов, исключительной (остаточной) компетенции субъектов федерации.
Федеративный договор 1992 г.[3] и Конституция 1993 г. осуществляют разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов на основе двух сфер, устанавливая исключительную компетенцию Федерации (18 пунктов ст. 71 Конституции) и совместную компетенцию Федерации и ее субъектов (14 пунктов ст. 72). Вне пределов ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Поскольку перечень вопросов, отнесенных к их ведению, не очерчен, субъекты Российской Федерации обладают остаточной компетенцией.
В России объем компетенции субъектов определяется на основании следующей схемы.
Во-первых, по вопросам ведения Федерации субъекты не вправе осуществлять собственное законодательное регулирование (возможно лишь исполнение федеральных законов).
Во-вторых, но вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние могут осуществлять законодательное регулирование в развитие федерального закона либо до его принятия при условии последующего приведения закона субъекта Федерации в соответствие с принятым федеральным законом. Конституция России и федеральное законодательство не разграничивают четко полномочия органов государственной власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Объем полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в данной сфере определяют федеральные органы государственной власти. Федеральные законы, как правило, детально регламентирующие отношения в конкретной сфере, оставляют органам государственной власти субъектов Федерации незначительную часть вопросов для регулирования.
В-третьих, субъекты Федерации вправе осуществлять собственное законодательное регулирование по предметам ведения, не перечисленным в Конституции. Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам.
Особое место в этой схеме занимает остаточная компетенция субъектов Федерации, выступающая одновременно в качестве исключительной компетенции. В этой сфере субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по предметам остаточной компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.
При определении остаточной компетенции наряду с общей конституционной схемой немаловажную роль играют конституции (уставы) субъектов Федерации и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, конкретизирующие предметы исключительного ведения субъектов Федерации. Принцип равноправия субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5 Конституции России) предполагает равный объем остаточной компетенции. Однако объемы остаточной компетенции субъектов Федерации оказались разными в результате неравномерности договорного процесса.
В п. 4 ст. 2 Федерального закона № 58 "О системе государственной службы Российской Федерации" установлено, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация – в ведении субъекта РФ.
Статья 5 Конституции РФ четко зафиксировала три вида субъектов РФ:
1) республика;
2) край, область, город федерального значения;
3) автономная область, автономный округ.
Республика (государство) имеет конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономная область, автономный округ – свои уставы и законодательство.
Следует отмстить, что государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Федерации и лиц, заменяющих государственные должности субъекта Федерации[4].
Регулирование государственных гражданских отношений, связанных с федеральной государственной службой и с государственной гражданской службой субъектов Федерации, осуществляется Конституцией РФ, Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", иными федеральными законами и нормативно-правовыми актами, в том числе регулирующими особенности прохождения гражданской службы, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, конституциями (уставами) субъектов РФ и нормативными актами государственных органов.
Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" является базовым. Им определены правовые и организационные основы как федеральной государственной гражданской службы, так и государственных гражданских служб субъектов Российской Федерации. В этом законе содержатся:
– понятия государственной гражданской службы и ее подразделения на федеральную службу и службу субъектов РФ;
– подразделение должностей государственной гражданской службы на федеральные и субъектов Федерации,
– по группам и категориям;
– понятие о соотношении должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации.
Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" установлено, что переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных, в том числе гражданских, служащих осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами ее субъектов.
Законом "О системе государственной службы Российской Федерации" определен порядок установления квалификационных требований к гражданам для замещения должностей гражданской службы. При этом указано, что данным Федеральным законом и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную гражданскую службу по контракту.
В Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации":
– даны понятия о реестрах должностей государственной гражданской службы субъектов РФ и государственных гражданских служащих субъекта РФ;
– изложены общие условия государственной, в том числе гражданской, службы;
– закреплено важное положение о том, что прохождение государственной гражданской службы субъектов РФ, включающее в себя назначение на должность, присвоение классного чина, аттестацию или квалификационные экзамены, регулируется как федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, так и законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ.
Стаж (общая продолжительность) государственной службы, в том числе гражданской, определяется в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и о пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей, а также в соответствии с аналогичными законами субъектов РФ.
Персональные данные о государственных служащих, включая гражданских, сведения об их профессиональной служебной деятельности и о стаже (об общей продолжительности) государственной службы вносятся в документы учета государственных служащих. Ведение и хранение этих документов осуществляется в соответствии с федеральными законами.
Исходя из перечисленных положений Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", многие другие вопросы государственной гражданской службы субъектов РФ, относящиеся к местному ведению Российской Федерации и ее субъектов, определены в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". К этим вопросам относятся:
– взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы Российской Федерации;
– взаимосвязь гражданской и муниципальной службы;
– классификация должностей гражданской службы;
– классные чипы гражданской службы;
– правовое положение (статус) гражданского служащего;
– служебный контракт о прохождении гражданской службы;
– кадровая служба государственного органа;
– служебное время и время отдыха;
– особенности оплаты труда служащих и государственные гарантии на гражданской службе;
– поощрения и награждения гражданских служащих;
– служебная дисциплина на гражданской службе;
– рассмотрение индивидуальных служебных споров на гражданской службе.
Из изложенного видно, что к совместному ведению РФ и ее субъектов относится правовое регулирование подавляющего большинства вопросов государственной гражданской службы субъектов РФ.
При этом следует иметь в виду, что классные чины государственной гражданской службы субъекта РФ присваиваются с соблюдением общих условий присвоения и сохранения классных чинов, предусмотренных Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".