Государственная служба Германии
Обладание чиновничеством, которое служит составной частью государственного механизма, согласно законодательству ФРГ является одним из признаков органа управления. Чиновничество наделяется широкими административными полномочиями, государственными, или публично-правовыми, функциями.
В современной правовой литературе в ФРГ чиновником именуется тот, "кто находится в государственно-служебных отношениях на основании присяги верности с юридическим лицом публичного управления и выполняет по поручению последнего публично-правовые функции". Таким образом, чиновник – это лицо, выполняющее действия по поручению государства, в том числе хозяйственные и научно-технические. Однако право государственной службы, или чиновничье право, считается отраслью административного, а нс трудового права, и чиновники по своему правовому положению отличаются от служащих, работающих по найму. Поэтому понятия "чиновник" и "служащий" в ФРГ неидентичны. Например, прекращение служебных отношений между чиновником и государством может иметь место лишь на основаниях, указанных в законе, после чего чиновник выходит в отставку (если он не уволен по дискредитирующим его обстоятельствам).
Кроме того, связи чиновников с государством рассматриваются как публично-правовые, а служащих и рабочих – как частноправовые. Чиновники назначаются, а с рабочими и служащими заключается трудовое соглашение. Трудовой договор может быть расторгнут, а чиновники назначаются пожизненно. Оплата труда чиновников – это установленное денежное ОГЛАВЛЕНИЕ, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают государственную пенсию; служащие и рабочие получают пенсию на основе договора о социальном страховании.
По численности персонала чиновников в различных отраслях управления ФРГ ведущие места занимают административно-политический аппарат и учреждения внешних сношений, финансовый аппарат, полиция и общественная безопасность. На последнем месте по численности занятых в них чиновников стоят органы управления в области энергетики, водного хозяйства и ремесел, общественного транспорта и информации.
Для чиновничества ФРГ, как и других западноевропейских стран, свойственны архаичные организационные принципы. Корпус чиновничества организуется на началах иерархической соподчиненности. Чиновничество Германии представляет собой замкнутую касту, находящуюся под постоянным политическим, профессиональным и юридическим контролем вышестоящей администрации.
Наличие чиновничества в ФРГ как особой группы людей, связанных с государственной службой, основывается на положениях п. 4 и 5 ст. 33 Основного закона ФРГ, в которой говорится о существовании на государственной службе лиц, связанных "узами публично-правовых отношений службы и верности". Им, в отличие от обычных служащих, поручается "осуществление властных полномочий". "Право государственной службы должно регулироваться с учетом традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников". Эти конституционные положения более развернуто сформулированы в законах о чиновниках, важнейший из которых – Федеральный закон о чиновниках, принятый в 1953 г. и действующий сейчас в редакции 1985 г. Этот закон дает общее определение статуса чиновников, в нем сформулированы принципы их назначения, продвижения по службе, определены права и обязанности, условия, которым должен соответствовать чиновник.
Конституция ФРГ (ч. 2 ст. 33) устанавливает равный доступ граждан во все государственные органы. Она предусматривает, что "каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией". Таким образом, если претендент не имеет субъективного права на назначение на должность в системе государственной службы, он имеет право на компетентную оценку его способностей для занятия соответствующей вакантной должности. Вместе с тем в тех областях, где в управленческих структурах недостаточно представлены женщины, допускается на основании ч. 2 и 3 ст. 33 Конституции ФРГ при равной профессиональной подготовке отдавать предпочтение женщинам при замещении должностей государственных служащих.
При общем равном доступе к государственной службе законодатель закрепляет условия, которым они должны соответствовать (§ 7 Закона о федеральных чиновниках): чиновник должен быть психически и физически здоровым, должен иметь необходимые для административного работника черты характера, устойчивое материальное положение; должен быть немцем по национальности; должен присягнуть, что всегда будет защищать свободный демократический строй, опираясь па Основной закон.
В ч. 3 ст. 33 Основного закона ФРГ установлен принцип равенства на государственной службе. Никто не может быть ущемлен в своих правах из-за религиозного вероисповедания или мировоззрения.
Принято различать следующие три основания возникновения государственно-служебных (или "чиновничьих") отношений:
– назначение па должность на основании административного акта по усмотрению руководителя учреждения;
– зачисление на должность вследствие успешной сдачи конкурсных экзаменов;
– кооптация и избрание на должность.
Персонал публичных учреждений ФРГ комплектуется на конкурсной основе. Ответственность за проведение конкурса на замещение вакантной должности возложена на высшую инстанцию. Например, министр образования отвечает за проведение конкурса на замещение должности в сфере образования. В его обязанности входит изменение, в случае необходимости, требований к кандидатам на занимаемую должность с учетом специфических для каждой земли особенностей. Изменения и уточнения могут быть внесены министром внутренних дел, министром финансов и другими высшими должностными лицами.
На территории земель действуют свои законы о чиновниках. Для унификации правового положения земельных чиновников в 1957 г. был принят Федеральный закон об унификации права, регулирующего статус земельного чиновника. В настоящее время он действует в редакции 1985 г. Большинство норм этого закона носят рекомендательный характер.
Основными действующими федеральными законодательными актами, регулирующими вопросы государственной службы Германии, являются:
– Общий закон о правовом положении государственных служащих от 01.07.1957 с изменениями и дополнениями;
– Закон о федеральных служащих от 14.07.1953 с последующими изменениями и дополнениями;
– Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15.11.1978 в новой редакции от 08.03.1990;
– Закон об обеспечении государственных служащих от 24.08.1976 в редакции от 24.10.1990;
– Устав федерального дисциплинарного права от 20.07.1967;
– Закон об окладах федеральных служащих от 27.07.1957 в редакции от 06.02.1991.
Кроме этих законов в ФРГ действуют правительственные распоряжения по поводу защиты интересов персонала государственных учреждений, о рабочем времени федеральных чиновников, об отпусках федеральных чиновников и по некоторым другим вопросам. Перечень этих вопросов свидетельствует о значении, которое государство придает публичной службе.
Все чиновники делятся на четыре ранга – низший (простая служба), средний (средняя служба), повышенный (ответственная служба) и высокий (высшая служба). Критерии такого подразделения определены в § 15 -25 Федерального закона о чиновниках:
– в зависимости от отнесения чиновника к одному из рангов к нему предъявляются определенные требования в связи с первоначальным образованием;
– систематическая, многосторонняя подготовка, завершающаяся успешной сдачей государственного экзамена;
– прохождение испытательного срока перед окончательным назначением;
– сдача нового экзамена для тех, кто переходит в категорию чиновников более высокого ранга;
– создание в исключительных случаях возможностей зачисления на службу тех, кто, не соответствуя всем необходимым формальным условиям, доказал свою пригодность для административной работы.
Чиновники разных рангов обладают различным правовым статусом. Так, до окончательного зачисления на должность каждый чиновник обязан пройти испытательный срок. Продолжительность этого срока зависит именно от ранга чиновников: для чиновников низшего ранга она составляет один год, среднего ранга – два года, повышенного ранга – три года, высшего ранга – четыре года. Указанные сроки являются минимальными, их сокращение не допускается.
Кроме того, зачисление в первые две группы не требует специального образования – достаточно окончить общеобразовательную или профессиональную школу.
Особую категорию чиновников составляют те из них, кто отнесен к должностным лицам. Основным источником права по этому вопросу является Уголовный кодекс ФРГ, первоначально принятый в 1871 г. и действующий в настоящее время в редакции 1987 г. Должностным лицом УК ФРГ признает того, "кто, согласно германскому праву:
а) является чиновником или судьей;
б) состоит в иных публично-правовых отношениях или
в) иным образом призван к тому, чтобы осуществлять задачи публичного управления при каком-либо органе власти или другом учреждении или по его поручению".
Раздел 28 УК ФРГ допускает также возможность привлечения к уголовной ответственности в качестве должностного лица того, кто "непосредственно призван к несению публичной службы", но, не будучи собственно должностным лицом, "осуществляет задачи публичного управления при каком-либо органе власти или занят в учреждении или объединении, осуществляющем такие задачи". То есть признаются так называемые должностные лица де-факто, ставшие ими постольку, поскольку они выполняют публичные обязанности.
Согласно Федеральному закону о чиновниках "чиновник служит не отдельной партии, а всему народу". Он обязан исполнять свои обязанности "справедливо и беспристрастно", руководствуясь интересами общественного благополучия. Во всех своих действиях он должен проявлять приверженность основам свободного демократического строя, выступать в его защиту, "соблюдать умеренность в политической деятельности". В отношении чиновника в ФРГ не устанавливаются требования о "деполитизации" или "денартизации". На практике большая часть государственных служащих ФРГ придерживается определенных политических взглядов, а около 40% чиновников являются членами политических партий. Более того, политические партии стремятся ввести в государственный аппарат возможно большее количество своих сторонников. При смене правительства обычно меняется до 20% руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники, избранные в бундестаг, обязаны уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность после окончания срока депутатских полномочий.
Лица, работающие в государственном аппарате, имеют и иные политические права, например создавать профсоюзы. Участие (членство) в профсоюзах не может служить основанием для каких-либо дисциплинарных взысканий или ограничений должностных прав.
По законодательству ФРГ органы управления несут ответственность за акты (действия), совершаемые их должностными лицами, лишь тогда, когда последние совершали их в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказывается в обычном, т.е. гражданско- правовом порядке. Конституция ФРГ предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предъявления иска об убытках, если они понесены в результате умышленных действий или грубой небрежности чиновника. Пункт 4 ст. 19 Конституции ФРГ предусматривает возможность обращения в судебные органы каждого, чьи интересы и права нарушены государственной властью. В этих случаях потерпевшие для защиты своих субъективных прав могут подавать исковые заявления в обычные суды.
Выделяя чиновников как категорию людей, наделенную особыми обязанностями и правами, законодательство ФРГ предусматривает уголовную ответственность за преступления, которые могут быть ими совершены при исполнении должностных функций. Чиновники несут повышенную ответственность за шпионаж, разглашение служебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения и подлежат дисциплинарной ответственности за проступки, совершенные на службе и вне ее.
Согласно ч. 1 ст. 60 Конституции ФРГ Президент страны имеет право назначать на должности и освобождать от должности федеральных судей, федеральных государственных служащих, офицеров и унтер-офицеров, а может делегировать эти полномочия другим ведомствам в соответствии с ч. 3 ст. 60 Конституции, что широко практикуется. Общее же руководство государственной службой осуществляется Федеральным комитетом по кадрам, состоящим из семи постоянных членов (в том числе Председатель Федеральной счетной палаты и руководитель правового управления по кадрам Федерального министерства внутренних дел) и семи замещающих членов, трое из которых представляют ведущие профсоюзные организации. Задачами Комитета являются содействие и подготовка общих предписаний, касающихся публичной службы, предписаний об уровне подготовки, экзаменах, повышении квалификации государственных служащих; рассмотрение жалоб служащих по делам, имеющим принципиальное значение; вынесение рекомендаций по устранению недостатков в применении предписаний о государственных служащих; рассмотрение всех важнейших вопросов о претендентах на занятие государственной должности и ряд других[1].