Государственная служба Франции

Если следовать французским источникам, то государственную службу следует определить как совокупность людей, находящихся на службе государства, местных коллективов и их административных учреждений. Таким образом, понятие "государственные служащие" объединяет всех тех, кто служит в центральных и местных органах власти.

Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию государственной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции Французской Республики 1958 г., а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и Преамбуле Конституции 1946 г., которые интегрированы в современное конституционное право Франции. Более детальная регламентация гражданской службы осуществляется "Общим статутом публичной службы", включающим в себя четыре закона, которые являются его разделами:

– Закон от 13.07.1983 о правах и обязанностях чиновников;

– Закон от 11.01.1984, содержащий положения статута о государственной публичной службе;

– Закон от 26.01.1984, содержащий положения о местной публичной службе;

– Закон от 06.01.1986, содержащий положения статута о государственной медицинской службе.

Непосредственное отношение к регулированию государственной службы имеют первые два закона. Общий статут является правовой основой государственной службы во Франции, и он применяется ко всем служащим независимо от их должности или ранга в государственной иерархии. Кроме общего статута существуют особые статуты, которые конкретизируют применение общего статута к служащим тех или иных государственных органов. В них фиксируются функциональные обязанности служащих, условия и порядок принятия на службу, продвижение по службе и присвоение соответствующих чинов и рангов, различные виды служебного положения. Особые статуты принимаются декретом Государственного совета после консультации с Высшим советом центральной государственной службы. Ряд принципиальных положений, касающихся государственной службы, содержится в решениях Конституционного и Государственного советов.

В организации государственной службы Франции сочетаются система найма ("открытая государственная служба") и система карьеры ("закрытая государственная служба"), В соответствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы:

1) служащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учреждениях по найму, – сюда относится вспомогательный персонал, который принимается на работу либо по контракту (до трех лет), либо на повременную работу (не более 120 часов в месяц), стажеры;

2) служащие-чиновники, составляющие костяк государственной службы: служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений (за исключением служащих парламента и судей судов общей юрисдикции), включенных на постоянной основе в штат государственного управленческого органа на должности, соответствующие их рангу.

Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в определенный корпус (штат) госслужащих и получившее определенный ранг (разряд) в иерархии административных органов, служб, учреждений государства или местных коллективов.

Корпус объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу (учителя, канцелярские служащие, инспекторы казначейства, гражданские администраторы и др.). Всего в системе центральной государственной службы насчитывается около 1000 таких корпусов. Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю профессиональную жизнь. Особые правила регулируют перемещения служащего из одного корпуса в другой.

Внутри корпуса чиновники распределяются но четырем категориям (классам): Л, В, С, D. Категория А объединяет чиновников, исполняющих функции по разработке концепций и руководству; они должны иметь высшее образование. На чиновников, принадлежащих к категории В, возлагаются задачи выполнения управленческих концепций, для них обязательно среднее образование. Чиновники категорий С и D осуществляют чисто технические и вспомогательные функции (категория D будет постепенно упраздняться).

Каждому чиновнику при назначении на должность присваивается ранг. Ранг – это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Любое присвоение ранга (чина) считается недействительным, если оно не связано с занятием должности и деятельностью на государственной службе. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, при продвижении чиновника по службе происходят повышение ступени и повышение в чине. В случае сокращения должности чиновник имеет право на новую должность на условиях, определяемых статутными положениями соответствующей службы.

Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся на ступени. Хотя ранги и должности в принципе зависят друг от друга, полного совпадения между ними может и не быть. Повышение в ранге не обязательно влечет за собой повышение в должности (так же, как в армии, где повышение в воинском звании и в должности не совпадает). Карьера чиновника обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени и ранге (и, конечно, во многих случаях в должности). Получение ранга определяется результатами конкурсных экзаменов и прохождением повышения квалификации. Повышение в ранге зависит от выслуги лет и аттестации. Аттестация является также условием повышения в должности. Для перевода в более высокую категорию необходимо либо решение руководства, либо прохождение конкурса. Конкурс обычно необходим и при переходе в другой корпус.

Говоря о поступлении на службу и переходе в другие корпуса, нельзя не сказать, что согласно Конституции право поступать на государственную службу имеют все французские граждане независимо от пола, расы, религиозных и политических убеждений. Этот принцип равенства неуклонно подтверждался судебными решениями в ряде конкретных случаев. Исключения могут иметь место лишь в случаях, когда, например, некоторые функции требуют труда только мужчин или женщин, или когда данное лицо лишено гражданских прав, не выполнило своих обязанностей перед государством, проистекающих из законов о прохождении военной службы, или по состоянию здоровья не может исполнять должностные обязанности. Для некоторых должностей существуют также возрастные ограничения и особые требования к образовательному уровню. Так, максимальный возраст для многих должностей составляет от 40 до 45 лет, а иностранные граждане принимаются только на внештатные должности.

Система отбора государственных служащих во Франции довольно сложна. Общий устав предусматривает проведение конкурса перед назначением на должность по большинству категорий служащих. На нем проверяется их общая культура и профессиональный уровень. В значительной мере конкурс позволяет обеспечить равенство шансов кандидатов, не допустить фаворитизма^[1].

Однако не все эшелоны служащих подпадают под конкурсную систему. Наверху префекты, послы и директора министерств (класс А) назначаются распоряжением правительства. Внизу работники исполнительно-технического персонала на уровне классов С и D набираются с помощью тестов и экзаменов по специальности, но не по конкурсу.

Конкурс проводится либо в виде экзаменов, либо по степеням и званиям, когда сравниваются послужные списки кандидатов.

Существует различие между "внешним конкурсом" (для кандидатов извне, имеющих высшее образование) и "внутренним" – для лиц, уже находящихся на государственной службе, но претендующих на другую должность.

Параллельно проводятся обычно три конкурса: первый – для выпускников вузов; второй – для кадровых служащих, которые могут даже не иметь диплома (кроме врачей, для которых диплом обязателен); третий – для поступающих в Национальную административную школу выборных должностных лиц местных сообществ, руководителей ассоциаций и профсоюзов.

Особый случай представляют собой конкурсные экзамены в Национальную школу администрации, региональные институты администрации и ряд специализированных административных школ, составляющих довольно стройную и продуманную систему обучения государственных служащих

Национальная школа администрации (ЭНА), основанная в 1945 г., готовит государственных служащих высшей категории. Окончание ЭНА открывает путь к самым высоким административным должностям. В пяти городах (Бастиа, Лилль, Лион, Мсц, Нант) работают региональные институты администрации (ИРА), готовящие кадры для центральной государственной службы. Каждый из них набирает ежегодно по конкурсу 100–120 человек. ИРА готовят кадры для всех министерств, но некоторые из них имеют и собственные специализированные школы.

Конкурсные экзамены для зачисления на должность в класс А направлены на выявление обширных общих и специальных знаний и на достижение уверенности в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый характер. Они должны свидетельствовать об общем и профессиональном образовании высокого уровня. Кандидаты в класс В обязаны уметь регламентировать и оценивать, руководствуясь законами и подзаконными актами, деятельность лиц, находящихся под их управлением. Для этого от них требуется большая гибкость, обширные общие и профессиональные знания. Экзамены и тесты для кандидатов в класс С должны выявить у них прежде всего специальные знания, технико-исполнительские навыки, а не способность быть инициативными.

Прохождение конкурса не обязательно ведет к немедленному назначению победителя на должность. Оно имеет своим следствием зачисление его в список на занятие вакантных должностей. Лицам, прошедшим конкурс, обычно предоставляется возможность поступления в соответствующее специализированное учебное заведение для учебы в нем в течение двух-трех лет. Перед назначением на должность претендент обычно работает в учреждении в течение года стажером.

Каждый чиновник получает жалованье в соответствии с тарифной сеткой. Соотношение между самыми низкими и самыми высокими окладами составляет 1: 5. Жалованье служащих состоит из трех частей: основного жалованья, дополнительного вознаграждения и социальных льгот.

Права, в том числе социальные, политические, и обязанности чиновников сформулированы в Общем статуте государственной службы. К правам относятся свобода убеждений и совести; свобода выражения мнений (только для чиновников, выступающих кандидатами на выборные должности или исполняющих представительские функции); право на забастовку (но не политическую); право на профсоюзную деятельность; право на участие в обсуждении решений, касающихся государственных служащих; право на ежегодный пятинедельный оплачиваемый отпуск, отпуск по болезни, для женщин – на отпуска но родам и уходу за ребенком; право на постоянную профессиональную переподготовку; право на гигиену и безопасность труда. Законы запрещают какое-либо упоминание в личном деле служащего о его политических и философских взглядах, религиозных убеждениях. Что касается обязанностей, то они делятся на две группы: 1) служебные обязанности, которые чиновник обязан добросовестно выполнять, и 2) так называемые обязанности но статусу: проявлять сдержанность, лояльность, соблюдать достоинство, беспристрастность, умеренность.

Карьера чиновника завершается автоматически переходом на пенсию по достижении возрастного предела (для большинства пенсионный возраст составляет 60 лет, но работать разрешается до 65). Чиновник может оставить государственную службу и по собственному желанию, подав в отставку.

Следует отметить, что правовой статус военнослужащих, служащих парламента и судов, работников торгово-промышленных предприятий, а также работников служб, обеспечивающих безопасность полиции, исправительных учреждений, авиадиспетчеров, некоторых служб гражданской авиации, связистов министерства внутренних дел несколько отличен и регламентируется специальными уставами. Чиновники этих служб частично выведены из-под действия Общего устава. Они не имеют, например, права на забастовку, но зато пользуются рядом материальных преимуществ.

За проступки и правонарушения чиновники могут быть привлечены к ответственности. Ответственность может быть уголовной (в случаях коррупции и злоупотребления служебным положением в корыстных целях); финансовой – если чиновник наносит материальный ущерб учреждению, в котором работает; дисциплинарной. В последнем случае дело разбирают паритетные административные комиссии, которые представляют рекомендации вышестоящему органу. Если тот выносит дисциплинарное взыскание, его следует обосновать. Государство имеет право в качестве дисциплинарного взыскания уволить чиновника, а если речь идет о серьезном проступке, то лишить его пенсии.

Систему центральной государственной службы формально возглавляет премьер-министр, подписывающий все распоряжения, регламентирующие работу служащих (хотя в соответствии со ст. 13 Конституции Французской Республики Президент также имеет ряд полномочий – назначает лиц на высшие гражданские и военные должности, а также членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и т.д.). Обычно он передает свои полномочия члену правительства (министру или государственному секретарю по вопросам государственной службы). В настоящее время во Франции существует специальное Министерство государственной службы, государственной реформы и децентрализации, в состав которого входит Генеральная дирекция администрации и государственной службы. Ее задачи таковы: контролировать соблюдение Общего устава (статута) государственной службы, собирать статистические данные, управлять соответствующим имуществом, руководить работой по реорганизации административных учреждений. Полномочия Генеральной дирекции распространяются на всех государственных служащих. Она участвует и в руководстве учебными заведениями по подготовке и переподготовке кадров для государственной службы.

Премьер-министр председательствует в Высшем совете центральной государственной службы. Совет принимает участие в решении общих вопросов, касающихся государственной службы, разработке рекомендаций, предварительном рассмотрении законопроектов.

В системе центральной государственной службы существует также ряд консультативных органов: 1) паритетные административные комиссии для каждого корпуса (штата) служащих, состоящие из равного числа представителей администрации и персонала; они занимаются вопросами продвижения по службе и дисциплины; 2) паритетные технические комитеты, занимающиеся организационными и уставными вопросами государственной службы; 3) комитеты гигиены и безопасности, создаваемые в каждом учреждении (большинство мест в них принадлежит представителям персонала).

Главным руководящим органом в системе государственной службы является бюджетное управление министерства финансов, которое занимается двумя важнейшими вопросами: штатным расписанием и оплатой труда. Второе место в руководстве государственной службой принадлежит главному управлению государственной администрации и государственной службы, занимающемуся исследованиями и координацией. Нехватка средств и штатов не позволяет ему оказать существенное влияние на организацию и функционирование государственной службы. И наконец, в каждом министерстве имеется управление кадров, которое прямо и непосредственно управляет подведомственным ему персоналом в центре и на местах.