Функциональный подход к регулированию ФК

Американская система регулирования финансовых конгломератов отличается от принятой в Европе. В США финансовый рынок построен на основе функционального метода регулирования, когда финансовые сегменты и их регулирование максимально разрозненны. Основанием для такого успешного регулирования явился закон, принятый в первой половине XX в., а именно Glass – Steagall Act (1933). Этот закон, в свою очередь, жестко ограничил возможность присутствия финансовых организаций на нескольких рынках одновременно^[1].

12 ноября 1999 г. Актом о финансовой модернизации был отменен закон Гласса – Стигалла (Glass – Steagall Act), запрещавший банкам заниматься инвестиционной и страховой деятельностью. Акт о финансовой модернизации Грэмма – Лича – Блайли (Gramm – Leach Bliley – Financial Modernisation Act)^[2] коренным образом изменил американское банковское дело. Согласно закону о финансовой модернизации, банковская холдинговая компания получила возможность преобразовываться в финансовую холдинговую компанию (financial holding company). Она также могла иметь в собственности коммерческие, инвестиционные банки и страховые компании^[3]. Со своей стороны инвестиционные банки и страховые компании получили возможность формировать с одобрения ФРС США финансовые холдинговые компании. Положения закона о финансовой модернизации позволяют американским банкам стать ограниченными универсальными банками (restricted universal banks). Они могут предоставлять коммерческие и инвестиционные банковские услуги, а также страховые услуги. Как показывает практика США, большинство крупных международных банков становятся финансовыми конгломератами, которые предоставляют банковские, страховые, брокерские услуги, "небанковские и банковские услуги". Финансовые конгломераты объединяют на принципах вертикальной интеграции банки, кредитные институты и страховые компании^[4].

Для того чтобы консолидированный надзор был эффективен, нужны соответствующие законодательная и методологическая базы. Соответственно, возникают новые проблемы для регулятора:

• многие финансовые услуги "выходят" из сектора "банковского надзора", но риски остаются в финансовой системе;

• определение достаточности капитала финансового конгломерата и составных его частей;

• возможность "заражения" одного сектора риском другого.

Конструкция законодательства была такова, что федеральные и местные агентства, ответственные за регулирование финансовых конгломератов на консолидированной основе (в США это холдинговая компания), рассматривали тип холдинговой компании в зависимости от того, какими компаниями она владеет. Например, печально известная компания AIG (American International Group Inc.) подчинялась Управлению надзора за сберегательными учреждениями (the Office of Thrift Supervision)^[5] вместо логичной в данном случае ФРС США (Federal Reserve), так как она владела сберегательной компанией, а не банком.

В Соединенных Штатах существует более чем 115 федеральных и местных агентств, регулирующих различные аспекты финансовых услуг^[6]. На федеральном уровне представлены следующие учреждения.

1. Основной регулятор – Федеральная резервная система (ФРС, Федеральный резерв – Federal Reserve) – специально созданное независимое федеральное агентство для выполнения функций центрального банка и осуществления централизованного контроля над коммерческой банковской системой советом управляющих Федеральной резервной системы (Board of Governors of the Federal Reserve System).

2. У правление по контролю валюты министерства финансов США (the Office of the Comptroller of the Currency – OCC, Treasury Depaitment).

3. Управление надзора за сберегательными учреждениями министерства финансов США (the Office of Thrift Supervision – OTS, Treasury Department).

4. Национальный кредитный союз (the National Credit Union Administration – NCUA).

5. Федеральная корпорация по страхованию вкладов (the Federal Deposit Insurance Corporation – FDIC).

6. Комиссия по ценным бумагам (the Securities and Exchange Commission – SEC).

7. Комиссия по торговле фьючерсами (the Commodities Futures Trading Commission – CFTC).

8. Федеральное ипотечное агентство (the Federal Housing Finance Agency – FHFA).

9. Корпорация по защите инвесторов (the Securities Investor Protection Corporation – SIPC).

10. Гарантийный фонд пенсионных сбережений (the Pension Benefit Guaranty Coiporation – PBGC).

Дополнительно в каждом штате существует разветвленная система агентств и комиссий. До текущей реформы регулирования финансовых конгломератов они подчинялись ФРС, Управлению по контролю валюты министерства финансов США, Управлению надзора за сберегательными учреждениями министерства финансов США, Комиссии по ценным бумагам, Федеральному ипотечному агентству и регуляторам штатов, где были зарегистрированы. Какой федеральный регулятор должен осуществлять надзор за деятельностью ФК, зависело напрямую от того, имеется ли в составе конгломерата депозитный институт и какой это тип депозитного института. Депозитные институты включают в себя коммерческие банки, сберегательные банки, кредитные союзы и промышленные банки (industrial hank). Основа деятельности вышеперечисленных институтов – привлечение депозитов и выдача кредитов. Разница заключается в структуре собственности, спектре предлагаемых услуг и, соответственно, требованиях регуляторов.

В отдельных случаях американские финансовые конгломераты не попадают под действие ни федеральных, ни местных регуляторов. Если в структуре конгломерата нет коммерческого или сберегательного банка, но присутствуют другие финансовые компании (например, инвестиционные, страховые компании и т.д.), то он нс попадает под действие консолидированного надзора. Отдельные дочерние компании (субсидиары) в таком случае регулируются на функциональной основе^[7].

Вопросы практики

Корпорация Berkshire Hathaway Inc. является примером крупного финансового конгломерата (около 80% прибыли в 2009 г. от финансовых услуг), который не подпадает под регулирование на консолидированной основе. Страховые компании, входящие в состав корпорации, регулируются законодательством конкретного штата, в котором они проводят страховые операции^[8].

Особое значение приобрела тема консолидированного регулирования финансовых конгломератов после краха корпорации Enron Corp. в 2001 г. в США. В самом центре этого громкого дела оказался конгломерат Citigroup, на тот момент один из крупнейших в стране. Все части подобного объединения настолько тесно взаимодействуют, что серьезный непрогнозируемый сбой в деятельности любого из них (в рассматриваемом случае это был Citibank) приводит к долгосрочным негативным последствиям для всех без исключения остальных структурных элементов. Структура корпорации была сконструирована таким образом, что, несмотря на контроль корпорации над более чем десятком финансовых и инвестиционных компаний в США и во всем мире и более 7% прибыли, полученной от торговли деривативами, она не подпадала под консолидированный контроль. К тому же у корпорации Enron было много забалансовых операций (порядка 3000 партнерств и субсидиаров).

Среди проблем, вызванных действующей системой докризисного регулирования финансовых конгломератов, следует выделить следующие^[9]:

• недостаток унифицированных стандартов надзора и регулирования;

• недостаток координации (взаимодействия между регуляторами);

• недооценка рисков, связанных с дочерними компаниями;

• регуляторный арбитраж (использование разницы в нормативной базе различных юрисдикций в свою пользу);

• недооценка проблемы "слишком крупный, чтобы разориться" (too big to fail).

Принятый в 2010 г, закон Додда – Франка о реформировании Уолл-стрит и защите прав потребителей (the Dodd – Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act^[10] – the Dodd – Frank Act) был направлен именно на преодоление и решение имеющихся на рынке США проблем, связанных с регулированием крупных финансовых институтов.

Были предложены следующие решения по улучшению архитектуры регулирования финансовых конгломератов.

1. Уменьшение возможностей для выбора типа регулятора:

• отмена закрепления функций регулятора холдинговых компаний за Управлением надзора за сберегательными учреждениями Министерства Финансов США, Комиссией по ценным бумагам (SEC);

• регулирование определенных небанковских финансовых компаний на федеральном уровне;

• снижение регуляторного арбитража.

2. Улучшение надзора за холдинговыми структурами:

• введение минимального стандарта адекватности капитала;

• ФРС получает более широкие функции контроля дочерних компаний ФК.

3. Проблема "too big to fail":

• введение лимитов на рост конгломератов^[11];

• введение обязательной процедуры ликвидации проблемных ФК до их краха.