Формы государственного устройства и правления

Государство является формой организации политической власти и имеет определенное устройство. Организация, устройство и реализация государственной власти называются "форма государства". Форма государства включает в себя три элемента: форму государственного устройства, форму правления, политический режим.

Форма государственного устройства – это национально-территориальная организация государства и взаимоотношения его центральных и региональных органов. Основными формами государственного устройства являются конфедерация, унитарное государство, федерация.

Конфедерация – это добровольный союз независимых государств для достижения конкретных совместных целей, преимущественно внешнеполитических. Для проведения согласованной политики государства участники конфедерации создают специальные органы и должностные посты. Решения принимаются на основе консенсуса и вступают в силу только после утверждения центральными органами власти соответствующих государств. В конфедерации отсутствуют единые налоговая и правовая системы. Эта форма объединения государств непрочна и либо превращается в федерацию (США, Швейцария), либо распадается (как, например, объединение Сенегала и Гамбии (1982– 1989)). Конфедерации существовали в США (1776–1787), Швейцарии (1815–1848), Германском союзе (1815–1867). Отдельные черты конфедерации прослеживаются в Европейском Союзе. Так, например, граждане ЕС могут направлять петиции в Европарламент, обращаться с претензиями к парламентскому омбудсмену и в Европейский Суд. Также во время зарубежных поездок они находятся под дипломатической защитой любого государства – члена ЕС. Но в то же время финансовая политика органов ЕС несамостоятельна, она определяется государствами, формирующими Европейский Союз.

Унитарное государство – это единое государство, состоящее из административно-территориальных единиц, не обладающих политической самостоятельностью. Оно отличается высокой степенью централизации политической власти и характеризуется единой для всей территории конституцией, централизованной судебной системой, едиными также являются система высших органов государственной власти, гражданство и система права. Территория государства может подразделяться на административные единицы (области, районы, департаменты), не обладающие политической самостоятельностью. В зависимости от степени централизации выделяют несколько видов унитарных государств со следующими особенностями: 1) выборные местные органы отсутствуют, функции управления реализуют чиновники, назначаемые из центра; 2) местные выборные органы функционируют, но они подконтрольны назначаемым из центра представителям; 3) существует определенная автономия для отдельных территорий, подразумевающая их внутреннее самоуправление. Унитарными государствами являются Великобритания, Франция, Испания, Финляндия, Италия, Япония и многие другие.

Федерация – это союзное государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью. Субъекты федерации не обладают полным суверенитетом, несмотря на его формальное провозглашение в некоторых федерациях (например, в Российской Федерации). Федерациями также являются США, Канада, Бразилия и др. Связующими, едиными элементами федерации выступают: денежная система, социально-экономическое пространство, федеральное гражданство, федеральная конституция, федеральные органы власти и управления. Но наряду с ними действуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти в субъектах федерации. При этом проводится разграничение компетенции в сфере законодательства и управления между федерацией и ее субъектами. В отношениях между субъектами федерации и федеральным центром работает принцип верховенства конституции и законов федерации. Субъекты федерации представлены в верхней палате парламента страны.

Федерация в политическом опыте стран Запада не служит средством решения национального вопроса (в отличие от России), это скорее один из способов разделения власти. Поэтому в западных странах федерации создавались не по национально-территориальному принципу, а но физико-географическому (США, Австралия) или историческому (Швейцария, Австрия, ФРГ). Исторически федерации складывались, как правило, не на добровольной основе, поэтому в конституции не было прописано право выхода из них (сецессии). Исключением были ныне распавшиеся "социалистические" федерации (СССР, ЧССР, СФРЮ и др.).

Форма правления – это способ организации верховной государственной власти, принципы взаимоотношения ее органов, степень участия населения в их формировании. Выделяют две основные формы правления: республику и монархию.

Республика представляет собой форму правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением.

Различают две основные формы республиканского правления: президентскую и парламентскую республики.

В случае президентской формы правления глава государства – президент – одновременно является и главой правительства. Формально отсутствует должность премьер-министра. Правительство формируется внепарламентским путем (назначается президентом независимо от парламента или с учетом мнения последнего) и несет ответственность перед президентом, а не перед парламентом. У президента отсутствует право роспуска парламента. Глава государства избирается либо коллегией выборщиков, избираемых населением, либо прямым голосованием граждан. Такой порядок выборов позволяет президенту действовать "без оглядки" на парламент, не ожидая одобрения им своих действий. Президент также располагает правом отлагательного вето на законы, принимаемые представительным органом власти.

В президентской республике действует принцип жесткого разделения властей, а в конституции закреплено разграничение компетенции между высшими органами законодательной, исполнительной и судебной властей. Успешно функционирует система сдержек и противовесов, помогающая поддерживать баланс между ветвями власти. Так, парламент не обладает полномочиями по вынесению вотума недоверия правительству, но и президент, в свою очередь, нс может досрочно распустить парламент. В то же время парламент может объявить импичмент, т.е. привлечь к ответственности высших должностных лиц государства, в том числе и президента, и инициировать судебное рассмотрение дел об их преступлениях.

В президентской республике созданы благоприятные условия для концентрации властных полномочий в руках президента, правительство – при соблюдении норм конституции – более стабильно, а парламент обладает не меньшими реальными полномочиями, чем в странах с парламентской формой правления.

США – классический пример президентской республики, где эта форма правления и была установлена впервые конституцией 1787 г. Также президентская республика распространена в странах Латинской Америки – Аргентине, Мексике, Венесуэле и др.

Помимо президентской республики имеются и смешанные формы правления и одна из них – полупрезидентская, или премьер-президентская, республика. Эта форма характеризуется следующими признаками: президент избирается всеобщим голосованием; президент может действовать независимо от правительства, он наделен широкими властными полномочиями; наряду с президентом функционируют премьер-министр и министры правительства, которое ответственно перед парламентом. Полупрезидентская форма правления осуществляется во Франции, Португалии и некоторых других странах.

Существует еще одна разновидность республиканской формы правления – смешанная президентско-парламентская республика, с еще большим доминированием власти президента, которая представлена в некоторых странах Латинской Америки – Эквадоре, Перу, а также в России согласно конституции 1993 г. Для нее характерно следующее: президент избирается на всенародных прямых выборах; президент назначает и смещает членов правительства; члены правительства должны пользоваться доверием парламента; президент имеет право роспуска парламента.

Парламентскую республику характеризует формирование правительства на парламентской основе и его ответственность за свою деятельность перед парламентом. Формальным признаком является наличие поста премьер-министра.

При этой разновидности республики правительство формируется только из числа лидеров партии (коалиции партий), обладающих большинством голосов в нижней палате парламента. Правительство находится у власти, пока у него имеется поддержка парламентского большинства. Таким образом, парламент наряду с принятием законов и вотированием бюджета имеет право контролировать деятельность правительства. Вотум недоверия правительству со стороны парламента ведет либо к отставке правительства, либо к роспуску парламента и проведению досрочных парламентских выборов, либо к тому и другому. Таким образом, видно, что в парламентской республике правление носит партийный характер, что нс всегда характерно для республики президентской.

Стоит отметить, что, несмотря на провозглашенное верховенство парламента, он работает под жестким контролем правительства. Правительство юридически ответственно перед парламентом, но он всегда может быть распущен правительством, утратив его доверие. Правительство, сформированное из представителей партии парламентского большинства, при помощи партийной дисциплины направляет деятельность этого большинства и таким образом может контролировать парламент в целом. Следовательно, правительство – главный орган управления страной, а глава правительства – первое лицо в структуре власти.

Президент, хоть и является главой государства, при этом оттеснен на второй план. Полномочия президента – кроме представительских – реализуются только с согласия правительства. Акты президента утверждаются правительством, которое и несет за них ответственность. Типичные парламентские республики – Греция, Италия, ФРГ.

Основные достоинства и недостатки президентской и парламентской республик приведены в табл. 7.1.

Таблица 7.1

Сравнительная характеристика республик

Форма правления	Достоинства	Недостатки
Президентская	1. Подотчетность. Глава исполнительной власти несет всю ответственность за действия правительства. 2. Идентифицируемость. Возможность избирателя еще до окончания избирательной кампании предвидеть состав правительства и прогнозировать его деятельность. 3. Взаимные сдержки. Глава исполнительной власти обладает правом вето, а законодательная власть – правом преодоления вето 2/3 голосов обеих палат, а также правом импичмента президента. Однако президент не может распустить нижнюю палату парламента, а парламент не может отправить в отставку правительство	1. Отсутствие гибкости. Президент может лишиться поддержки народа или иметь оппозицию в лице парламентского большинства. Следовательно, ему сложно осуществлять свои программы. 2. Процедурная сложность объявления импичмента. 3. Неразрешимость глубоких кризисов. Президент не может распустить парламент, а парламент нс может отстранить его от должности. 4. Мажоритарные тенденции, т.е. диспропорциональность представительства взглядов избирателей относительно состава исполнительной власти. Представительство политических меньшинств носит символический характер. 5. Двойная демократическая легитимность. Соперничество претензий на демократическую легитимность законодательной и исполнительной властей. У президента нет стимулов принимать мнение парламентского большинства, а следовательно, возрастает вероятность возникновения политического кризиса. 6. Сложности образования политических коалиций. 7. Падение демократии при президентской форме правления чаще, чем при парламентской. 8. Институциональные проблемы сказываются и на экономическом развитии (например, Аргентина в конце 1920-х гг. и сегодня – страна третьего мира)
Парламент ская	1. Высокая степень представительности правительства. Поскольку правительство формируется парламентом, в нем представлены различные политические силы. 2. Парламентская ответственность. Политическая ответственность исполнительной власти перед законодательной. 3. Устойчивость демократии. В период с 1973 по 1989 г. демократиями оставались 17 из 24 парламентских республик (61%) и только 5 из 25 президентских (20%). С 1979 по 1989 г. в мире были 43 консолидированные демократии. Из них 34 были парламентскими республиками, 2 – полупрезидентскими и 5 – президентскими. 4. Политическая стабильность. До 1985 г. из более чем 40 режимов, установленных в странах третьего мира на основе парламентаризма, только 13 разрушены в результате переворотов или революций	1. Частая смена правительства. Ослабление подотчетности правительства, особенно в тех случаях, когда оно меняется незадолго до выборов. 2. Более низкий уровень идентифицируемости по сравнению с президентскими республиками (исключение составляют Швеция, Норвегия, Ирландия, Канада). 3. Механизм взаимных сдержек значительно ослаблен. 4. Уменьшение прочности традиционных партий и фракционной дисциплины

Под монархией подразумевается такая форма правления, при которой верховная государственная власть юридически принадлежит одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия. Происходит сакрализация монархии как необходимое и достаточное условие ее легитимации. Выделяют две формы монархии – абсолютную и конституционную. Абсолютная монархия сформировалась как политический институт в период позднего Средневековья. Для нее характерно полное бесправие народа, отсутствие каких-либо представительных органов, конституции, сосредоточение всей полноты власти в руках монарха. В настоящее время абсолютные монархии сохраняются в Саудовской Аравии, Катаре, Омане.

По мере развития социально-экономических отношений абсолютная монархия эволюционировала в конституционную, которая подразделяется на дуалистическую и парламентскую. Дуалистическая представляет собой переходную форму правления, сохраняющуюся до тех пор, пока экономически и политически слабая буржуазия вынуждена делить власть с феодалами (Иордания, Марокко). В этих странах государственная власть делится между монархом и парламентом. Но парламент, формально обладающий согласно конституции законодательными полномочиями, не оказывает никакого влияния ни на формирование правительства, ни на его состав, ни на деятельность. Монарх, в свою очередь, может наложить право вето на законопроекты, принятые парламентом, производить назначения в нижнюю палату и распускать парламент.

Парламентская монархия существует в Дании, Великобритании, Испании, Люксембурге, Монако, Нидерландах, Норвегии, Швеции, Бельгии, т.е. почти в половине государств Западной Европы. В этих странах власть монарха не распространяется на законодательную сферу и жестко ограничена в области управления. Законы принимаются парламентом, своим правом вето (в ряде стран формальным) монарх практически не пользуется. Правительство формируется парламентским большинством и несет ответственность перед парламентом. Правительство фактически осуществляет управление страной. Любой акт монарха требует утверждения премьер-министра или соответствующего министра в правительстве. Институт монархии сегодня, говоря словами М. Вебера, существует для дополнительной легитимации власти, так как он олицетворяет собой единство нации, незыблемость традиции и политической системы.

В политической практике существующих сегодня государств встречаются формы правления, не укладывающиеся в принятую классификацию. Это относится, например, к Малайзии. Согласно конституции 1957 г. она является редкой разновидностью конституционной монархии – выборной (или избирательной). Монарх в этом случае избирается сроком на пять лет (в порядке очередности правителей федерации девяти государств). В Объединенных Арабских Эмиратах по существу правит коллегиальный монарх: эмиры всех семи составных частей федерации образуют Высший Совет эмиров. Этот совет является законодательным органом и решает большинство государственных вопросов, подпадающих под компетенцию главы государства. Своеобразная форма правления существует и в некоторых странах – членах Британского содружества наций. Подавляющая часть из них является республиками и имеет собственного главу государства – президента (Кения, Индия, Гайана и др.), но в некоторых из стран, входящих в содружество (Австралия, Канада, Ямайка и др.), главой государства формально признается английский монарх.