Формы государственного регулирования рынка недвижимости
На рынке недвижимости государство выполняет следующие функции:
o идеологической и законодательной инициативы (концепции развития отдельных видов рынка и программы их реализации);
o инвестора в приоритетные отрасли материального производства, жилищное строительство и социально-культурную сферу;
o профессионального участника при торговле жилищными сертификатами, государственными зданиями и сооружениями и другими объектами недвижимости;
o эмитента государственных и муниципальных ценных бумаг под залог недвижимого имущества;
o регулятора, устанавливающего правила и нормы функционирования рынка недвижимости;
o верховного арбитра в спорах между участниками рынка недвижимости через систему судебных органов;
o контролера устойчивости и безопасности рынка (регистрация прав и сделок с недвижимостью).
Система государственного регулирования рынка недвижимости состоит из двух элементов:
а) государственные и муниципальные органы и организации (схема 18.3);
б) государственные и иные нормативные акты.
В организационном отношении государственное регулирование рынка недвижимости осуществляется в двух формах:
o путем прямого вмешательства, т.е. административным способом;
o косвенным воздействием или экономическими методами управления.
Прямое административное управление включает совокупность следующих приемов:
o создание нормативной базы - законов, постановлений, инструкций, правил, положений, регулирующих функционирование рынка недвижимости в центре и в регионах;
Схема 18.3. Система государственных органов по регулированию рынка недвижимости
o отбор и удостоверение статуса профессиональных участников рынка недвижимости - регистрация, предоставление прав уполномоченных лиц органами исполнительной власти по совершению сделок с объектами государственной и муниципальной собственности;
o установление обязательных требований к содержанию и качеству различных видов деятельности на рынке недвижимости и к его участникам;
o контроль за соблюдением всеми участниками рынка установленных норм и правил;
o введение запретов и санкций за отступление от нормативных требований при совершении сделок с недвижимым имуществом;
o поддержание правопорядка на рынке;
o выкуп в государственную собственность любых объектов недвижимости для общественных нужд.
Административное управление не связано с созданием дополнительных материальных стимулов или штрафных санкций. Оно основывается на силе государственной власти и включает в себя меры запрета, принуждения или разрешения. Например, в России введены ограничения на ведение градостроительной деятельности в зонах охраны памятников истории и культуры, в санитарных, защитных, водоохранных зонах, на территориях залегания полезных ископаемых, в поселениях с особым регулированием (городах Москве, Санкт-Петербурге и др.).
Сделки с недвижимым имуществом подлежат обязательному контролю. Информация о таких сделках должна быть предоставлена в органы Росфинмониторинга в течение одного рабочего дня после их госрегистрации (письмо Росфинмониторинга от 08.08.2008 № 1).
Экономические методы управления рынком недвижимости осуществляются с помощью:
а) системы налогообложения имущества и льгот (ставки налогов, освобождение от них);
б) регулирования учетной ставки (дисконтной политики Банка России);
в) выпуска и обращения жилищных сертификатов;
г) предоставления гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий для жилищного строительства на коммерческой основе;
д) реализации государственных приоритетных целевых программ;
е) амортизационной политики;
ж) внешнеэкономической деятельности.
Высшей формой управления рынком недвижимости является государственное экономическое программирование, реализующее многочисленные цели, методы и способы регулирования. Целевые программы бывают обычные и чрезвычайные, а по времени действия подразделяются на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные.
Правовое поле в сфере недвижимости сформировали программы приватизации государственного и муниципального имущества, приватизации жилищного фонда, сохранения лесов России (1997- 2000 гг.), развития малых и средних городов РФ (1997-2005 гг.), Федеральная адресная инвестиционная программа на 1998 г., национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" и др.
Одной из приоритетных целевых программ структурной перестройки экономики страны является Программа жилищной реформы. Она определяет принципиальные положения долгосрочной государственной жилищной политики по осуществлению следующих задач:
o создание правовой базы в целях осуществления жилищной реформы;
o преодоление сокращения объемов жилищного строительства;
o изменение структуры жилищного фонда и жилищного строительства по формам собственности, по источникам финансирования, типам зданий и технологии возведения;
o поэтапный перевод жилищной сферы в режим безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения;
o демонополизация жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, структурная перестройка базы стройиндустрии и промышленности стройматериалов, изменение форм организации строительства, управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда;
o комплексный переход к решению вопросов землепользования и приватизации земли, связанных с жилищной проблемой, развитием инженерной инфраструктуры.
В стране в целом управление объектами недвижимости распределено между различными ветвями государственной власти, которая разделена на законодательную, исполнительную и судебную, которые считаются независимыми в своей деятельности.
Федеральное Собрание издает законы, регулирующие рынок недвижимости. Президент издает указы, не противоречащие действующим законам. Правительство выпускает постановления, а министерства и ведомства - положения, инструкции и приказы, устанавливающие конкретные процедуры и правила управления недвижимым имуществом.
Представительные органы власти РФ (Государственная Дума, Совет Федерации РФ) и ее субъектов обладают полномочиями принимать правовые акты по вопросам управления недвижимым имуществом и осуществлять контрольные функции. В частности, в компетенцию Московской городской Думы входят следующие правомочия по регулированию имущественных отношений:
o установление порядка управления и распоряжения собственностью г. Москвы, в том числе порядка ее отчуждения и оформления прав собственности на территории города;
o установление порядка использования и охраны объектов культурного наследия;
o введение и отмена налогов на недвижимое имущество, установление порядка их взимания и предоставления льгот по ним;
o установление штрафов и иных видов административной ответственности за нарушение правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению города федерального значения и регулирующим отношения собственности;
o установление общего порядка проведения инвестиционной политики при реконструкции, реставрации и строительстве объектов муниципальной и государственной собственности г. Москвы;
o установление порядка использования, охраны, контроля за использованием и охраной земли, отчуждения земель и оформления прав собственности на земельные участки, предоставления земель в аренду, оформления прав аренды земельных участков;
o установление земельных налогов, порядка их взимания и порядка предоставления льгот по ним;
o установление штрафов и иных видов административной ответственности за нарушение земельного законодательства; осуществление контроля за соблюдением на территории города законодательства о собственности и земельным отношениям.
По Конституции РФ Правительство РФ обладает широкими полномочиями по регулированию рынка недвижимости, которые во многом переданы Росимуществу и его территориальным органам. Они осуществляют право собственности на государственные предприятия и учреждения и другое имущество, в том числе на Росимущество возложены следующие основные функции и задачи:
а) проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;
б)осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну РФ, а также полномочий по изъятию и учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;
в) разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований;
г) осуществление полномочий собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;
д) защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории РФ и за рубежом;
е) осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.
По основным вопросам управления недвижимостью правомочия распределяются в соответствии с действующей Конституцией РФ между органами законодательной и исполнительной власти РФ и ее субъектов. Так, в компетенцию Федерального агентства по недропользованию (Роснедра) - органа государственной власти РФ в сфере регулирования отношений недропользования входят:
а) организация работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы и ее рациональному использованию;
б) проведение геологического изучения недр на территории РФ и континентальном шельфе РФ;
в) введение федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, а также банка данных по вопросам недропользования;
г) управление в пределах своей компетенции федеральным имуществом в сфере недропользования, в том числе управление государственным фондом недр;
д) осуществление в пределах и порядке, определенных федеральными законами и актами Президента РФ, полномочий собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным Роснедра;
е) ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного учета работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также для целей, не связанных с их добычей, и включение их в государственный реестр, ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых, осуществление мониторинга состояния недр;
ж) предоставление в установленном порядке права пользования недрами;
з) оказание государственных услуг, связанных с проведением:
o в установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр;
o государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической и экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр, а также проектно-сметной документации на ведение работ по геологическому изучению недр.
К полномочиям государственных органов власти субъектов РФ по регулированию недропользования относятся:
o принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о недрах;
o участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы РФ;
o разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;
o создание и ведение территориальных фондов геологической информации; распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ и соответствующих местных бюджетов;
o участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;
o составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
o распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с Россией участков недр федерального, регионального и местного значения;
o определение форм и установление размеров платы за пользование участками недр регионального и местного значения в установленных пределах;
o установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;
o защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;
o лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения;
o заключение договоров на условиях раздела продукции с субъектами хозяйственной деятельности при пользовании участками недр регионального и местного значения;
o определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых;
o государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным порядком;
o регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации.
Аналогичным образом распределены между федеральными органами и соответствующими организациями субъектов РФ права по управлению другими имущественными комплексами.
Так, основными функциями Росреестра являются:
o создание и ведение государственного кадастра объектов недвижимости на базе государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений;
o организация проведения государственной кадастровой оценки земель и оценки иных объектов недвижимости, утверждение их результатов;
o землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в федеральной собственности;
o осуществление государственного мониторинга земель;
o предоставление сведений, содержащихся в государственном кадастре объектов недвижимости;
o предоставление сведений о налогооблагаемой базе при исчислении земельного налога и налогов на имущество;
o оказание услуг в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости (информация по границам территории округов);
o проведение экспертизы землеустроительной документации;
o организация единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации нрав на недвижимое имущество и сделок с ним;
o государственный геодезический надзор (вопросы соблюдения законодательства РФ о геодезии и картографии всеми участниками отношений в области геодезической и картографической деятельности);
o создание и ведение Федерального картографо-геодезического фонда;
o лицензирование геодезической и картографической деятельности;
o сертификация (система сертификации геодезической, топографической и картографической продукции);
o топографо-геодезические работы; картографические работы (обеспечение органов государственной власти, местного самоуправления, юридических лиц и граждан геодезическими и картографическими материалами и данными, достоверной информацией об объектах местности в графической, цифровой, фотографической и иных формах; топографо-геодезические работы федерального назначения);
o мониторинг земель, землеустройства и территориального планирования;
o государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель;
o технический учет и инвентаризация объектов капитального строительства.
Росимущество в пределах и порядке, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, осуществляет полномочия собственника в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным Агентству.
Муниципальные органы власти также принимают участие в управлении недвижимостью.
Так, в управлении нежилыми зданиями и сооружениями действует четкое правило: решения по распоряжению недвижимостью принимает соответствующий собственник в установленном порядке - физическое или юридическое лицо, органы власти РФ, субъектов РФ и муниципалитеты.