Фонд перераспределения земель
В составе земель сельскохозяйственного назначения в законодательстве и правоприменительной практике особая роль отведена фонду перераспределения земель. Именно формирование данного фонда явилось ведущим звеном, своего рода механизмом перераспределения земель сельскохозяйственного назначения, принадлежавших колхозам и совхозам на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии с Законом РСФСР от 23.11.1990 № 374-1 "О земельной реформе", Земельным кодексом РСФСР 1991 г. и последующими нормативными правовыми актами – в целях создания прежде всего многочисленных крестьянских (фермерских) хозяйств, а также развития личных подсобных хозяйств, коллективного садоводства, огородничества и животноводства.
О практическом значении фонда перераспределения земель в осуществлении земельной реформы можно судить хотя бы по следующим данным:
1) не состоялась основная цель земельной реформы – создание крестьянского (фермерского) уклада на основе всеобщего, массового выхода владельцев права собственности на земельные доли из коллективно-долевой собственности на приватизированные земельные участки колхозов и совхозов с выделом их в натуре: по состоянию на 1 января 1995 г. (т.е. на дату завершения раздела земель и их приватизации) было зарегистрировано 270 тыс. крестьянских хозяйств, из которых 82 тыс. хозяйств, или всего лишь 1/3, созданы на землях колхозов и совхозов, а 2/3 – на земельных участках фонда перераспределения земель;
2) зато действительно массовый характер обрело создание садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан, которых к 2006 г. насчитывалось уже 80,3 тыс. с десятками миллионов земельных участков их членов.
Изначально фонд перераспределения земель формировался прежде всего на основании постановления Президиума Верховного Совета РСФСР, Совмина РСФСР от 15.03.1991 № 891-1 (т.е. еще до принятия Земельного кодекса РСФСР 1991 г.) об изъятии у колхозов и совхозов 10% пашни для зачисления в данный фонд с целью обеспечения земельными участками зарождающихся крестьянских хозяйств.
Вторым источником пополнения фонда перераспределения земель явились излишки земельных участков после формирования коллективно-долевой собственности граждан в процессе приватизации земель колхозов и совхозов и их реорганизации в соответствии с ЗК РСФСР 1991 г., Указом Президента РФ от 27.12.1991 № 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" и постановлениями Правительства РФ от 29.12.1991 № 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов", от 04.09.1992 № 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса", которыми предписывалось осуществить приватизацию земель и реорганизацию колхозов и совхозов до 1 января 1993 г.
Порядок приватизации предусматривал следующее:
1) создание в каждом районе, колхозе, совхозе районных и внутрихозяйственных комиссий по приватизации земли и реорганизации хозяйств;
2) принятие трудовым коллективом хозяйства решения: о выборе формы собственности на землю; о порядке подачи заявки на предоставление земли в ту или иную форму собственности, а также на выкуп или в аренду сельскохозяйственных угодий сверх причитающихся бесплатно по среднерайонной норме (с приложением списка лиц, имеющих право на получение земли в собственность бесплатно в соответствии с Указом Президента РФ от 02.03.1992 № 213 "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан"). Указанная норма определялась путем деления всей площади сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных предприятий района (за исключением земель, передаваемых в ведение сельских поселковых, городских Советов народных депутатов)[1] на суммарную численность лиц, работающих и работавших ранее в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе). При этом местной администрации сельских районов предоставлялось право устанавливать дифференцированную норму бесплатной передачи земли в собственность по выделяемым на территории района зонам с различной плотностью населения;
3) общая площадь земельных участков, входящих в состав земель коллективно-долевой собственности, определялась путем умножения среднерайонной нормы бесплатной передачи на число лиц, имеющих право на земельную долю. Поскольку плотность населения в хозяйствах была различной, а дифференциация среднерайонной нормы в большинстве хозяйств не проводилась, постольку в одних хозяйствах размер земельной доли оказался меньше среднерайонной нормы, в других – равной, в третьих образовался излишек (разница между фактической площадью сельскохозяйственных угодий колхоза или совхоза и установленной по среднерайонной норме площадью земельных участков, составляющих коллективно-долевую собственность как сумму земельных долей).
При этом приватизация земельных участков проводилась не только в преобразуемых колхозах и совхозах, но и в тех колхозах, которые в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 06.03.1992 № 138 "О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации", от 04.09.1992 № 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" не реорганизовались, а воспользовались правом сохранения прежней организационноправовой формы.
Третьим источником формирования фонда перераспределения земель в самые первые годы создания крестьянских хозяйств и развития коллективного садоводства, огородничества и дачного хозяйства в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1991 г. явились земли лесного фонда, не покрытые лесом, и земли запаса.
Наконец, четвертый способ пополнения фонда перераспределения земель, имеющий по своей сути перманентный характер, состоит в прекращении прав на землю по основаниям, которые были закреплены в ст. 39, 40 Земельного кодекса РСФСР 1991 г., а именно в случаях:
1) добровольного отказа от земельного участка или его части;
2) истечения срока, на который был предоставлен земельный участок;
3) прекращения деятельности организации (предприятия), крестьянского хозяйства;
4) использования земли не по целевому назначению;
5) нерационального использования земельного участка;
6) систематической неуплаты земельного налога в течение двух лет и непогашения задолженности в течение последующего одного года;
7) неиспользования в течение одного года;
8) отчуждения (продажи) земельного участка местному Совету народных депутатов.
Однако указанные юридические основания прекращения прав на землю вскоре утратили силу в связи с тем, что ст. 39, 40, как и многие другие статьи Земельного кодекса РСФСР 1991 г., были признаны недействующими Указом Президента РФ от 24.12.1993 № 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации". В связи с общественной потребностью отдельные субъекты РФ принимали свои нормативные правовые акты о прекращении прав на землю, в которых нередко воспроизводился приведенный перечень оснований прекращения прав либо распространяли его действие только на пользователей земельных участков, не являющихся их собственниками. Поэтому институт прекращения прав на земельные участки по юридическим основаниям субъективного характера (нарушения земельного законодательства) практически не использовался. Крестьянские хозяйства создавались преимущественно на земельных участках, выделяемых из землепользования сельскохозяйственных коммерческих организаций в счет земельных долей, а садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения – на землях иных категорий (лесного фонда, запаса), соответственно переводимых в фонд перераспределения земель.
Правовой режим фонда перераспределения земель существенно изменился в последнем десятилетии в связи с принятием федеральных законов – ЗК РФ и Закона об обороте земель.
Пункт 2 ст. 80 ЗК РФ первоначально установил всего лишь три способа формирования фонда перераспределения земель:
1) добровольный отказ от земельного участка;
2) передача земельного участка государству при отсутствии наследников либо отказе наследников от наследства;
3) принудительное изъятие земельного участка в случаях, установленных законодательством.
Обобщенная новая регламентация порядка формирования фонда перераспределения земель (п. 2 ст. 80 ЗК РФ) – замена на формулу "приобретение Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами" – обусловлена незавершенностью перечня способов поступления в данный фонд, установленного старой редакцией, поскольку в ней не охвачен ряд оснований приобретения субъектами РФ и муниципальными образованиями права собственности на земельные участки, закрепленных законодательством и не подпадающих под формулу "принудительное изъятие".
Закон о введении в действие ЗК РФ (п. 11 ст. 3) дополняет ст. 80 3 К РФ указанием на то, что в фонд перераспределения земель включаются все земли, находившиеся на день введения в действие ЗК РФ в образованных в соответствии с Указом Президента РФ от 27.12.1991 № 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" фондах перераспределения земель. Редакция данной нормы нуждается в уточнении. Как было уже сказано, во-первых, начало формирования фонда перераспределения земель связано с реализацией первых законов о земельной реформе, во-вторых, основную часть этого фонда, который был уже создан до принятия названного Указа, составили земельные участки, не связанные с приватизацией земель (например, изъятие 10% пашни всех предприятий и другие источники).