Финансовая система Российской Федерации

Обратимся к анализу содержания категории "финансовая система", рассмотрим также понятие "система финансов".

Категория "финансовая система" непосредственно связана с категорией "финансы", будучи производной от нее, и конкретизирует ОГЛАВЛЕНИЕ последней.

Это объясняется тем, что экономическая и финансовая наука диктует необходимость разделения общей денежной массы (совокупного денежного фонда) на части, именуемые фондами денежных средств. Это правило в равной степени относится как к частным, так и к государственным финансам, несмотря на все различия, которые выделяют специалисты в области финансового права.

Учитывая, что всякая совокупность складывается в систему, можно сделать вывод о том, что финансы следует рассматривать как систему, имеющую определенную структуру расположения соответствующих элементов. При этом в зависимости от того, какие критерии положены в основу структурирования элементов, ученые рассматривают финансовую систему как совокупность различных элементов.

Следует обратить внимание на то, что ни в финансово-правовой, ни в экономической литературе до настоящего времени не устоялась единообразная концепция относительно трактовки содержания категории "финансовая система".

Например, в учебнике "Финансовое право" под ред. профессора Е. А. Ровинского говорится, что "под финансовой системой СССР понимают: 1) совокупность финансовых институтов, каждый из которых объединяет определенные финансовые отношения, направленные на образование и использование соответствующих фондов денежных средств, и 2) совокупность органов государства и учреждений, а также организаций, осуществляющих финансовую деятельность".

В учебнике "Финансовое право" под ред. профессора Г. С. Гурвича финансовая система рассматривается только как "совокупность различных звеньев финансовых отношений (финансовых институтов), посредством которых Советское государство планомерно образует, распределяет и использует соответствующие фонды денежных средств". Очевидно, что в приведенном определении отсутствует институциональный подход к финансовой системе как совокупности органов, осуществляющих финансовую деятельность в пределах своей компетенции.

В современной литературе просматривается как первая, так и вторая точка зрения.

С учетом того что в основу структурирования элементов финансовой системы могут быть положены различные критерии, а также с целью дальнейшего рассмотрения предмета финансового права, которым являются общественные финансовые отношения, представим структуру финансовой системы в единстве двух направлений (но аналогии с категорией "финансы").

Как уже было отмечено, категорию "финансы" следует рассматривать с двух позиций: по форме как совокупный фонд денежных средств, а по содержанию как общественные отношения по его образованию, распределению и использованию. Таким образом, в свою очередь, финансовая система:

- с одной стороны (по форме), совокупность фондов денежных средств. Обозначим эту совокупность как "систему финансов";

- с другой стороны (по содержанию), совокупность общественных отношений, связанных с их образованием, распределением и использованием.

Финансовая система в материальном смысле (система финансов) в настоящее время имеет следующую общую структуру:

- государственные и муниципальные централизованные фонды;

- государственные и муниципальные децентрализованные фонды;

- частные децентрализованные фонды.

К централизованным фондам относятся бюджетная система (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты местного самоуправления) и внебюджетные централизованные целевые фонды (например, Пенсионный фонд РФ).

Децентрализованные фонды представляют собой денежные фонды, образуемые, например, в процессе банковской, страховой, инвестиционной деятельности.

Далее обратимся к рассмотрению финансовой системы как к совокупности общественных отношений.

Поскольку указанные отношения складываются по поводу материальных фондов денежных средств (по их аккумулированию, перераспределению и использованию), очевидно, что критерий классификации должен быть аналогичен рассмотренному, однако спектр возникающих при этом отношений шире, чем непосредственное образование, распределение и использование того или иного фонда, входящего в систему финансов. Таким образом, отношения можно разбить на две большие группы.

К первой и основной группе общественных отношений относятся следующие:

1) отношения по образованию, перераспределению и использованию государственных и муниципальных денежных средств в процессе образования, распределения и использования бюджетов РФ всех уровней, а также внебюджетных централизованных фондов (Пенсионный Фонд РФ, Фонд обязательного социального страхования,

Фонд обязательного медицинского страхования). Сюда же следует отнести отношения в сфере налогообложения, поскольку целью взимания налоговых платежей является аккумуляция доходов в бюджетную систему государства, и ряд других отношений;

2) отношения, которые возникают по поводу образования, перераспределения и использования децентрализованных государственных и муниципальных фондов, например образования, распределения и использования средств, получаемых в результате обязательного страхования, государственного кредита и др. Эти отношения имеют принципиальные отличия ввиду того, что при их реализации императив властного субъекта становится ограничен;

3) отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием частных (децентрализованных) денежных фондов, которые носят еще менее непосредственный и императивный характер. Эти отношения могут заключаться в применении тех или иных рычагов, стимулирующих образование, распределение и использование фондов денежных средств с учетом интересов властного субъекта и в контроле за соблюдением финансовой дисциплины всеми субъектами экономической деятельности.

В целом эти отношения следует характеризовать как перераспределительные в отношении фондов, формирующих систему финансов страны.

Можно обратить внимание на возможность выделения соответствующих звеньев системы финансов. Так, федеральный бюджет как централизованный фонд денежных средств в совокупности с общественными отношениями по его образованию, перераспределению и использованию представляет собой отдельное звено системы финансов.

Вместе с тем, как уже было сказано, спектр общественных отношений, составляющих финансовую систему, шире, чем непосредственно образование, распределение и использование того или иного фонда, входящего в систему финансов. Этот спектр включает в себя вспомогательные отношения, без которых невозможна реализация основных отношений. Так возникает вторая группа отношений, которые условно можно характеризовать как способствующие основным или опосредующие перераспределительный процесс системы финансов.

Например, известно, что функционирование финансовой системы в материальном смысле (системы финансов) обеспечивается движением наличных денег и безналичными расчетами (т.е. денежным обращением). В связи с этим следует иметь в виду, что отношения, складывающиеся в сфере денежного обращения, включая эмиссию, также являются элементом финансовой системы (но не системы финансов).

Очевидна и роль отношений, складывающихся в сфере валютного регулирования (установление валютных ограничений и контроль за их соблюдением), которое непосредственно влияет на характер денежного обращения в стране, уровень денежной массы на рублевом рынке. Следовательно, отношения, складывающиеся в процессе валютного регулирования, также следует причислить к элементам финансовой системы (эти отношения тоже выходят за пределы системы финансов).

Здесь следует упомянуть и отношения, возникающие в области финансового контроля и финансовой ответственности.

К этой же группе отношений отнесем отношения, возникающие в сфере учета. Это необходимо ввиду того, что только путем систематизированного и единообразного учета денежной массы в национальной валюте можно избежать искажения информации и достичь достоверности и четкости в процессе образования, распределения и использования любого фонда денежных средств.

Другими словами, только с помощью отношений второй группы можно привести в движение систему финансов, рассматриваемую в материальном смысле.

Таким образом, финансовая система как категория по форме представляет собой совокупность элементов в виде централизованных и децентрализованных денежных фондов (систему финансов); а по содержанию - это совокупность элементов в виде разнообразных финансово-экономических отношений, которые можно разделить на две группы: отношения, непосредственно (напрямую) связанные с образованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, и другие, сопутствующие им отношения, опосредованно связанные с основным процессом, без которых, однако, этапы финансовой деятельности не находят своего реального воплощения.

Именно совокупность этих отношений (непосредственных и сопутствующих им) будет рассмотрена ниже (в гл. 2) в качестве предмета финансового права.

Следует иметь в виду, что совокупность фондов, представляющих собой финансовую систему (система финансов), находится в постоянной динамике. Так, в зависимости от конкретных экономических и политических условий одни фонды могут быть вновь созданы и позже упразднены (например, Дорожный фонд РФ, Стабилизационный фонд). Следовательно, и отношения по аккумулированию, перераспределению и использованию этих фондов могут возникать на какой-то определенный период времени, что предопределено финансовой политикой и предусмотрено финансовым законодательством.

В связи с этим ОГЛАВЛЕНИЕ финансовой системы не является стационарным, а находится в процессе постоянного преобразования.

Очевидно, что все рассмотренные группы отношений можно детализировать дополнительно по двум основным направлениям:

1) формирование доходов государства и муниципальных образований - аккумулирование средств бюджетной системы, привлечение государством и муниципальными образованиями кредитных ресурсов, накопление средств в результате обязательного страхования;

2) осуществление расходов государства и муниципальных образований - направление средств из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на финансирование различных направлений финансовой деятельности, выделение средств из бюджетов внебюджетных централизованных фондов на реализацию медицинского, социального, пенсионного страхования и др.

Кроме того, как уже было указано, в науке финансового права существует точка зрения, согласно которой финансовую систему следует рассматривать как совокупность органов, наделяемых государством общей или специальной компетенцией для осуществления отдельных направлений финансовой деятельности (институциональный аспект).

Поскольку государство не может осуществлять финансовую деятельность непосредственно, институциональный механизм, несомненно, должен быть рассмотрен, систематизирован и в свою очередь представлен как финансовая система страны. В связи с этим следует иметь в виду, что финансовая система - это также совокупность органов, принимающих участие в финансовой деятельности государства, связанной с эмиссией, образованием, накоплением, распределением и использованием денежных средств. В этой деятельности участвуют органы и агенты государства, что вытекает из Конституции РФ. Однако этот элемент классификации финансовой системы является не основным, а факультативным.

Итак, учитывая тот факт, что институциональный механизм представляет собой факультативный элемент финансовой системы, рассмотрим полномочия отдельных органов власти и ЦБ РФ, которые реализуются ими в процессе осуществления финансовой деятельности.

Для осуществления финансовой деятельности в Российской Федерации созданы специальные органы, совокупность которых представляет собой финансовую систему. К таким органам относятся, в частности Минфин России и Федеральное казначейство. Центральный банк РФ (Ван к России) не является государственным органом, но проводит властными методами финансовую политику государства в сфере регулирования кредитной системы.

Минфин России действует в настоящее время на основании Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329. В соответствии с указанным Положением Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, таможенных платежей и некоторые другие.

Круг полномочий Минфина России очень широк. В частности, Министерство:

1) вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов и других нормативных правовых актов по вопросам, входящим в его компетенцию;

2) принимает такие нормативные правовые акты, как:

- порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы РФ и консолидированного бюджета РФ;

- порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

- порядок применения бюджетной классификации РФ;

- формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций и другие акты;

3) осуществляет:

- составление проекта федерального бюджета;

- утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

- представление в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ и др.

Минфин России обладает и другими полномочиями в сфере финансовой деятельности в соответствии с указанным Положением.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703. В соответствии с указанным Положением Казначейство России является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Федеральное казначейство находится в ведении Минфина России.

Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в области финансовой деятельности:

- доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;

- ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

- открывает в ЦБ РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством РФ, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;

- осуществляет другие полномочия в сфере финансовой деятельности согласно указанному Положению.

Центральный банк РФ занимает особое место в финансовой системе и осуществляет свою деятельность на основании Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Являясь юридическим лицом и не будучи государственным органом, ЦБ РФ является проводником финансовой политики государства в области денежного обращения, валютного регулирования, банковского надзора.

Целями деятельности Банка России являются (ст. 3 Закона):

- защита и обеспечение устойчивости валюты РФ (рубля);

- развитие и укрепление банковской системы РФ;

- обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Банк России выполняет следующие функции (ст. 4 Закона):

- во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

- монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

- является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

- устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

- устанавливает правила проведения банковских операций;

- осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Pel);

- принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

- осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;

- регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;

- организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством РФ;

- устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ и др.

Приведенный перечень органов, осуществляющих финансовую деятельность, не является исчерпывающим, тем более что система органов находится в динамике - могут создаваться новые органы и упраздняться действующие в зависимости от актуальных целей и задач финансовой политики страны.

В качестве факультативных элементов классификации финансовой системы можно предположить также, например, систему методов, с помощью которых осуществляется финансовая деятельность, систему функций финансовой деятельности и др.