Эволюция социального страхования в России
Становление элементов и форм социального страхования в России протекало под влиянием сложного комплекса социальных, экономических и политических факторов, что предопределило существенные трансформации его институциональной природы, сложную траекторию и непоследовательность развития механизмов страхования.
В истории отечественной системы социального страхования можно выделить четыре основных этапа.
Первый этап (с 70-х гг. XIX в. до 1917 г.). В этот период зарождающиеся формы социального страхования в России развивались в едином русле с их аналогичными видами в других странах, прежде всего в Германии, Австрии, Италии и во Франции. Определенное отставание в формировании механизмов страхования жизни и социального страхования в России по сравнению с промышленно развитыми странами Западной Европы объясняется прежде всего объективными факторами: преимущественно аграрным характером экономики страны и низким удельным весом промышленных рабочих.
Первоначально вводились добровольные и факультативно-обязательные (для ограниченных категорий работников) виды социального страхования, которые в дальнейшем согласно законодательству получили статус обязательных публично-правовых видов социального страхования – от несчастных случаев на производстве, медицинского и пенсионного страхования. Круг страхуемых при этом существенно расширялся; в него включались промышленные, а потом наемные работники практически всех отраслей и сфер экономики.
Летопись социального страхования в России начинается с 1861 г., когда был принят Закон "Об обязательном учреждении вспомогательных товариществ на казенных горных заводах" (6 марта 1861 г.). Членами товарищества становились все работники завода, взносы которых аккумулировались в страховой кассе.
Источником средств служили вычеты из заработной платы рабочих в размере 2–3% их заработной платы и взносы заводоуправлений в размере, равном ежегодной сумме всех взносов рабочих[1]. Сформированные таким образом страховые фонды обеспечивали выплаты пособий по болезни, пенсий инвалидам, вдовам и сиротам.
Фундамент отечественного социального страхования был заложен в стране III Государственной Думой, принявшей в 1912 г. пакет законов: "Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих"; "Об утверждении Совета по делам страхования рабочих"; "Об обеспечении рабочих на случай болезни"; "О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве". Другими словами, в начале XX в. наша страна не только не была аутсайдером в области обязательного социального страхования, но и занимала достойное место в ряду цивилизованных государств.
Общее руководство деятельностью в рассматриваемой сфере осуществлял Совет по делам страхования рабочих, созданный в Петербурге при Министерстве торговли и промышленности. В губерниях и крупнейших городах действовали страховые органы – страховые присутствия, наблюдавшие за исполнением страховых законов. Основными рабочими органами на местах были больничные кассы и страховые товарищества, бюджет которых состоял на 3/5 из взносов рабочих и на 2/5 – предпринимателей. Взносы рабочих составляли 1–2% их заработной платы. Больничные кассы создавалась на предприятиях и должны были включать не менее 200 рабочих (мелкие предприятия кооперировались для создания общих касс).
Страховые кассы управлялись (на паритетных началах) рабочими и работодателями. Страховые товарищества объединяли предпринимателей по округам, границы которых устанавливались Советом по делам страхования рабочих (несколько губерний). В дореволюционной России действовали несколько тысяч страховых касс и около десятка товариществ.
Страховые законы 1912 г. несомненно повлияли на общественную жизнь России: участие в больничных кассах способствовало самоорганизации трудящихся; в деятельности страховых товариществ ясно просматривалась ориентация на профилактику несчастных случаев и улучшение охраны труда.
Второй этап (1918–1933 гг.). В этот период была сделана попытка претворить большевистскую программу социального страхования, разработанную Пражской конференцией (1912). На этой Конференции была принята программа, которая вошла в историю под названием "ленинская страховая рабочая программа", оказавшая большое влияние на формирование советской модели социального страхования.
Справка
Концептуальные установки ленинской программы заключались в следующих положениях[2]:
– социальное страхование должно быть государственным[3], охватывать всех трудящихся и членов их семей[4];
– размеры пособий и пенсий должны были равняться по размеру полной заработной плате застрахованных лиц[5];
– всеми видами страхования должны ведать единые страховые организации, построенные по территориальному признаку и на началах полного самоуправления застрахованных лиц[6].
В советский период данную программу пытались неоднократно воплотить в жизнь, однако безуспешно.
Первым шагом советской власти по реформированию социального страхования стадо принятие Народным Комиссариатом Труда (НКТ) Декрета о введении полного социального страхования и Положения о социальном обеспечении трудящихся (31 октября 1918 г.), в соответствии с которым социальное страхование заменялось социальным обеспечением, а все органы, ведающие страхованием, ликвидировались.
Социальное обеспечение распространялось на всех без исключения трудящихся, источником средств к существованию которых являлся собственный труд, независимо от того, работали они по найму или самостоятельно.
Ориентация на такую модель социальной защиты подкреплялась идеологизированными установками "немедленно осуществить социализм в области социального страхования" путем введения "бесплатного" социального страхования для трудящихся. Необходимые финансовые средства предлагалось взимать с предприятий и предпринимателей, а в необходимых случаях выделять из государственного бюджета. "Сущность социального обеспечения сводилась к всеобщему для всего населения, равному для всех проводимому органами государства и за счет государства"[7].
Период "социального обеспечения" длился до 1921 г., когда с переходом к нэпу наметилась необходимость возврата к социальному страхованию, что обусловливалось ренессансом частного предпринимательства и частичной денационализацией промышленности.
В дальнейшем (конец 1920-х – начало 1930-х гг.) вопросы социального страхования становятся объектом политической борьбы и политических спекуляций. Система социального страхования максимально упростилась, финансовые системы социального страхования всех видов объединились, что фактически означало отход от принципов страхования, а значит, и "ненужность" всего механизма определения и учета социальных рисков.
Третий этап (1933–1990 гг.). В 1933 г. социальное страхование в СССР передается профсоюзам, а страховые кассы и все наработки, связанные со страховой медициной и дифференциацией тарифов в зависимости от социальных рисков, ликвидируются. В 1937 и 1938 гг. профсоюзы были освобождены от выплаты пенсий неработающим пенсионерам. Эти расходы взял на себя государственный бюджет, а бюджет социального страхования консолидировался с государственным.
К 1938 г. сформировалась социалистическая модель социального обеспечения с незначительным элементом страхования (оплата больничных листов). Ее характерные черты: права на пособия в случае болезни и пенсии определялись в зависимости от приоритетов отраслей экономики, непрерывного трудового стажа работника, который мог прерываться по ряду причин, т.е. причин не страхового, а административного свойства (прогул, опоздание на работу, превышение месячного срока устройства на другую работe).
Финансовое обеспечение такой системы осуществлялось в основном из государственного бюджета, который покрывал 63,7% расходов на пенсии и 47,8% расходов на другие социальные трансферты[8].
Еще одной отличительной особенностью организации института социальной защиты в СССР было исключение из сферы социального страхования медицинского обслуживания населения, которое финансировалось из бюджета. Фактически бесплатное медицинское обслуживание всех граждан СССР в полной мере можно отнести к системе социального обеспечения, которая, и это следует отметить, опередила систему здравоохранения по модели Бевериджа на 30 лет (подробнее см. в параграфе 4.3), обеспечивая безусловную медицинскую помощь всем гражданам страны на достаточно высоком уровне.
Роль государства в этой системе отношений мифологизируется с помощью большевистской концепции "бесплатности" социального обеспечения для трудящихся.
Тем не менее достигнутый в СССР уровень социальной защиты населения, ликвидация нищеты, неграмотности, безработицы и введение государственного здравоохранения большинство отечественных и зарубежных исследователей оценивают достаточно высоко. Государственные формы социальной защиты были приемлемы для большинства населения, их потенциал начал затухать только в 1970– 1980-е гг.
Четвертый этап (с 1991 г. по настоящее время). Трансформация общественно-экономической системы России в начале 1990-х гг., переход от социалистической экономики к рыночной создали для населения страны радикально новую ситуацию, которая стала характеризоваться непривычно высоким уровнем социальных рисков: утраты места работы, повышения стоимости жизни, возникновения трудностей в получении надлежащей медицинской помощи и достаточного но объему пенсионного обеспечения. Масштабные изменения общественного устройства в России в 1990-е гг. поставили на повестку дня государственной социальной политики задачу формирования национальной системы социального страхования, доктринальное и законодательное оформление которого еще продолжается.
Решая эту задачу, исполнительные и законодательные органы страны в последние 15–20 лет разработали законодательную базу социального страхования, регламентирующую деятельность основных субъектов правоотношений в данной сфере, создали государственные социальные внебюджетные фонды – Пенсионный фонд РРФ (ПФР), федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС), Фонд социального страхования РФ (ФСС) и Государственный фонд занятости (ГФЗ).
Пенсионный фонд России обеспечивает страхование и выплату пенсий по старости, инвалидности и потере кормильца.
Фонд обязательного медицинского страхования выполняет функции по финансированию медицинских услуг, предоставляемых региональными и муниципальными органами здравоохранении (госпитализация, оказание неотложной помощи, а также лекарственной терапии при стационарном лечении).
Фонд социального страхования Российской Федерации ответственен за финансирование пособий (по временной нетрудоспособности, материнству, рождению и уходу за ребенком), компенсаций утраты трудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональной заболеваемостью; он осуществляет выплаты на реабилитацию и профилактическое лечение в санаторно-курортных учреждениях, пособий на погребение и ряд других.
Из Фонда занятости, просуществовавшего до 2000 г., выплачивались пособия по безработице и финансировались мероприятия, направленные на трудоустройство безработных.
В условиях глубочайших социально-экономических преобразований 1990-х гг. механизмы социального страхования, пусть и весьма несовершенные, позволили предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения, обеспечив приемлемое в этих условиях социальное обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи.
Однако затем практика пошла фактически в обратном направлении, и ныне действующая система социальной защиты является страховой главным образом по своему названию. Так, в 2001 г. был ликвидирован Государственный фонд занятости населения (осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей); затем – при повышении ставки подоходного налога с 12 до 13% – были отменены страховые отчисления работников в ПФР, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными.
Страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены в 2001 г. на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования[9].
В итоге получился своего рода гибрид, вобравший в себя элементы и механизмы социальной помощи, государственного социального обеспечения, социального страхования и личного страхования (накопительная часть пенсионной системы), который с точки зрения экономических законов не имеет каких-либо перспектив на развитие в дальнейшем.
Таким образом, социальное страхование в стране пока не состоялось, а его нормативная база все еще не отвечает в полной мере принципам социального страхования.
В связи с этим принципиально важной проблемой является выработка национальной модели социального страхования для настоящего этапа общественного развития.
Эпилог
Основными формами социальной защиты населения в Древнем мире и в период Средневековья служили следующие виды: семейная помощь, общинные и цеховые формы взаимопомощи, церковная благотворительность, включая больницы и приюты при монастырях; частная благотворительность; элементы имущественного и личного страхования торговцев и ремесленников. Важнейшие вехи их развития даны в табл. 1.5.
Таблица 1.5
Этапы и вехи формирования элементов социальной поддержки в Древнем мире и в период Средневековья
|
Период и время |
Документ или исторический факт |
Основные характеристики социальной защиты |
|
|
Древний мир |
|||
|
XXIII в. до н.э. |
Указ египетской царицы Маат о резервировании зерна на случай неурожайных годов |
Элементы государственной социальной помощи в чрезвычайных ситуациях |
|
|
XVIII в. до н.э. |
Закон царя Вавилона Хаммурапи об элементах взаимной помощи торговцев |
Элементы имущественного страхования (кораблей и товаров) |
|
|
XV–X в. до н.э. |
Орган изация финикийскими купцами обществ взаимного страхования |
||
|
X–X в. до н.э. |
Цеховые формы организации взаимопомощи в Римской империи |
Элементы страхования жизни |
|
|
Период нового летоисчисления |
|||
|
IV в. (370 г.) |
Организация Василием Великим деревни для больных, одиноких пожилых, инвалидов и бездомных в Кессарии (Малая Азия) |
Элементы церковной (общественной) организованной социальной помощи |
|
|
IV в. |
11редложения Иоанна Златоуста о благотворительности богатых в пользу бедных |
Моральные принципы добровольного перераспределения средств от имущих слоев населения к неимущим |
|
|
VI в. |
Организация в Риме папой Пелагием первого дома для престарелых, который послужил образцом для создания во многих монастырях специальных помещений для престарелых одиноких бедняков |
Элементы церковной (общественной) организованной социальной помощи |
|
|
Средние века |
|||
|
X–XV вв. |
11еховые и городские формы социальной взаимопомощи, упоминаемые в статутах цехов и городов. В 1256 г. Рейнский союз городов учреждает налог в пользу бедных |
Элементы страхования жизни, помощь городским служащим в старости |
|
|
1084 г. |
В Кентербери (Англия) открыт Дом милостыни для бедных |
Общественная социальная помощь |
|
|
XII в. |
Создание в Италии, Франции и Англии бесплатных больниц религиозными братствами. К 1291 г. усилиями ордена госпитальеров создано 100 госпиталей: 60 – в Италии, 25 – во Франции, 7 – в Германии |
Общественная социальная помощь религиозными братствами на регулярной основе |
|
|
1215 г. |
Принятие в Англии "Великой хартии вольностей" |
Защита прав человека на свободу и личное достоинство |
|
|
XIV–XV вв. |
Применение в Италии и Франции аннуитетов, вкладов и завещаний на "старость" |
Механизмы личного страхования покупки, аннуитетов и завещаний имущества |
|
|
1388 г. |
Принятие в Англии первого закона о бедных |
Государственная политика дифференцирует "добропорядочных" и "недобропорядочных" бедных и запрещает нищенствовать здоровым людям |
|
|
1454 г. |
Организация приюта для старых моряков в Лондоне |
Профессиональная и городская взаимопомощь |
|
|
1474 г. |
Организация большого приюта для старых моряков в Венеции |
Профессиональная и городская взаимопомощь |
|
Механизмы социальной защиты населения от рисков материальной необеспеченности в Новое время (XVI– XVIII вв.) опирались на модель социальной поддержки (общественного призрения), для которой было характерно, с одной стороны, присутствие традиций помощи нуждающимся, существовавших в Средневековье, а с другой – становление новых элементов – государственных законодательных регламентов и рекомендаций, регулирующих частные и общественные формы оказания помощи социально уязвимым слоям населения.
Отличительными чертами данной модели являются применение территориальных подходов к помощи и поддержке нуждающихся, формирование определенных социальных стандартов, которые сводились к обязательному минимуму предоставляемой помощи, как правило, на уровне физиологически возможного выживания. Что касается финансирования и распределения средств для целей помощи, то данные механизмы базировались на принципе солидарного участия различных состоятельных слоев населения в сборе и распределении материальных средств на территориальном уровне.
Значительную роль в организации социальной помощи нуждающимся играли благотворительные сообщества, как правило, церковные. В круг их деятельности входили не только функции сбора и распределения средств материальной помощи, но и меры по оказанию содействия в предоставлении общественных оплачиваемых работ, обучению сирот и детей бедняков профессиональным навыкам и воспитанию их в моральном отношении. Для данной модели присущи такие свойства, как децентрализация финансовых ресурсов, отсутствие единых подходов к социальной помощи, зачастую репрессивные способы организации социальной помощи, периодический характер деятельности. Важнейшие этапы и вехи формирования элементов социальной поддержки населения в Новое время представлены в табл. 1.6.
Таблица 1.6
Этапы и вехи формирования элементов социальной поддержки населения в Новое время
|
Период и время |
Документ или исторический факт |
Основные характеристики социальной защиты |
|
Новое время |
||
|
1563 г. |
Статут о ремесленниках (Англия) |
Государственное регулирование труда ремесленников и государственных служащих |
|
1601 г. |
Указ 43 Елизаветы I (Английской) о налоге "на бедных" – социальная поддержка неимущих и немощных престарелых людей |
Обязательное но закону перераспределение средств от имущих слоев к неимущим |
|
1662 г. |
Акт об оседлости (Англия) |
Борьба против бродяжничества и установление минимальных норм поддержки бедных |
|
1666 г. |
Большой пожар в Лондоне и введение элементов личного страхования жизни |
Элементы добровольного личного страхования жизни и имущества |
|
1697 г. |
В Бристоле (Англия) открыт первый работный дом |
Государственная форма исправительных учреждений |
|
1765 г. |
Первое страховое общество по страхованию жизни в Англии |
Организованная договорная форма страхования жизни |
Важнейшими характеристиками социальной защиты па этапе становления индустриальных форм социально-трудовых отношений являются:
– высокая интенсивность труда, нерегулярно получаемая заработная плата низкого размера, что вызывало нищету, пролетаризацию и пауперизацию почти половины работающего населения в Англии, Франции и других странах Западной Европы;
– рост численности и удельного веса наемного труда на постоянной основе: если в начале XIX в. он доступен только 1/4 трудоспособного населения, то к концу XX в. в его орбите находится около половины трудоспособного населения в промышленно развитых странах Западной Европы;
– административные формы закрепления рабочей силы с помощью уставов предприятий и трудовых книжек.
Сложившийся симбиоз условий организации производства и массовых рынков сбыта товаров в индустриальном обществе, появление политических партий и профсоюзов, а также международных организаций, выражающих интересы трудящихся, позволяют перейти к модели постоянного труда и бессрочного найма и на этой основе создавать материальные предпосылки для формирования новой модели социально-трудовых отношений и механизмов социального страхования.
В течение немногим более 100 лет идеи социального страхования получают практическое применение (табл. 1.7).
Система институтов социального обеспечения в СССР строилась исходя из принципа, выдвинутого коммунистами еще в начале XX в., – страхование без взносов. Источниками необходимых финансовых средств служили выплаты, осуществляемые предприятиями, и дотации из государственного бюджета. С переходом к такой системе социальное страхование утратило одно из самых сильных своих качеств – связь между личной ответственностью (в виде обязательной уплаты страховых взносов) и правом на получение пособий и пенсий.
Таблица 1.7
Этапы и вехи формирования элементов социальной поддержки и социального страхования в период индустриализации
|
Период и время |
Вид документа или исторического факта |
Основные характеристики социальной защиты |
|
1788 г. |
Доктрина Клавьера о пожизненном страховании |
Концептуальные основы формирования системы социального страхования на добровольной и пожизненной основе |
|
1793 г. |
Законодательная норма о поддержке вдов и стариков (Франция) |
Государственная социальная помощь |
|
1795 г. |
Закон Спинхэмленда о дотациях к заработной плате работающих в сельской местности (Англия) |
Важные элементы социальной поддержки работников и их семей |
|
1882, 1884, 1886, 1888 гг. |
Пакет законов, предложенных О. Бисмарком, об обязательном социальном страховании в Германии |
Законодательно закрепленные виды социального страхования: пенсионного, медицинского и страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний |
|
1890- 1930-е гг. |
Введение обязательного социального страхования в ряде европейских стран: Австрии, Италии, Польше, Франции, Финляндии, России и др. |
Формирование обязательных по закону национальных систем социального страхования в значительном числе европейских стран |
|
1942– 1948 гг. |
Доктрина социального страхования У. Бевериджа и принятие пакета законов о обязательном социальном обеспечении |
Формирование в Великобритании системы обязательного социального обеспечения, включающей элементы социального страхования |
|
1950- 1970-е гг. |
Введение систем социального страхования в большинстве стран мирового сообщества |
Формирование обязательных по закону национальных систем социального страхования в большинстве стран мирового сообщества, сочетающих в себе модели Бисмарка и Бевериджа |
Страховая солидарность трансформировалась в государственную обезличенную коллективную помощь, в разновидность государственного патернализма. Определяющая часть финансового бремени легла на предприятия, не приобретшие при этом никаких прав, для которых страхование превратилось в государственную повинность, в обязательный налог (табл. 1.8).
Таблица 1.8
Этапы формирования элементов социального обеспечения в России и СССР
|
Период и время |
Документ или исторический факт |
Основные характеристики социальной защиты |
|
Период становления до социалистической революции 1917 г. |
||
|
1861 г. |
Закон "О вспомогательных товариществах при казенных горных заводах" |
Элементы страхования от несчастных случаев на производстве |
|
1903 г. |
Закон "О вознаграждениях потерпевших и их семейств в промышленных заведениях" |
Формирование системы страхования от несчастных случаев на производстве |
|
1912 г. |
Законы "О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве", "Об обеспечении рабочих на случай болезни" |
Формирование системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве, на случай болезни и организации страховых товариществ |
|
Советский период |
||
|
31 октября 1918 г. |
Положение о социальном обеспечении |
Замена социального страхования на государственное социальное обеспечение |
|
1921 г. |
Декрет Совнаркома "О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом" |
Возвращение к обязательному социальному страхованию с введением государственного регулирования страховых тарифов |
|
1933 г. |
Постановление СНК СССР и ВЦСПС от 10 сентября 1933 г. о передаче функций страхования профсоюзам |
Система социального страхования (в связи с болезнью) переводится на производственноотраслевой принцип, а ее организация поручается профсоюзам и администрации предприятий |
В условиях отказа от экономико-правовых отношений, предусматривающих зарабатывание прав на социальное страхование с помощью уплаты фиксированных индивидуальных страховых взносов, населению отводилась зауженная роль получателей пособий по социальному обеспечению.
Особенностями советской модели государственного социального обеспечения являлись:
– преобладание институтов государственного социального обеспечения, финансируемых за счет государственного бюджета;
– роль социального страхования была незначительной и состояла в страховом обеспечении утраты временной нетрудоспособности и оздоровительных мероприятиях для работников и членов их семей: санатории-профилактории предприятий; санатории, находившиеся в ведении профсоюзов;
– величина страховых взносов в систему социального страхования временной утраты трудоспособности зависела от уровня рентабельности отраслей экономики и не зависела от уровней социального риска, т.е. этот вид страхования был только прототипом страховых взаимоотношений, с помощью которого перераспределялись финансовые ресурсы для компенсации данного вида риска между отраслями экономики;
– в стране отсутствовали институты обязательного социального страхования в связи с безработицей, от несчастных случаев на производстве и профессиональных видов рисков, а также медицинское страхование, что приводило к занижению стоимости рабочей силы для государственных предприятий.
В отличие от модели заработной платы и социального страхования, сложившейся в индустриально развитых странах, в СССР в основе социалистической системы доходов населения (заработной платы и социального обеспечения) лежало их централизованное государственное регулирование на минимально допустимом уровне.
Это порождало диспропорции в оценках стоимости затрат на рабочую силу на уровне предприятий, искажало реальную ее величину как для производителей товаров и услуг, так и для потребителей. Последствия данной парадигмы доходов населения не преодолены и в настоящее время.