Экономическое, социальное и территориальное сплочение
Взаимовыгодное существование народов ЕС в условиях пространства без внутренних границ предполагает не только устранение препятствий развитию взаимоотношений граждан и юридических лиц, проживающих (находящихся) в разных государствах-членах, но и принятие мер, направленных на выравнивание благосостояния людей на всей территории ЕС.
Диспропорции в экономическом развитии государств-членов ЕС способны приводить к таким негативным явлениям, как "делокализация" (перенос предприятий в государства с более низким уровнем заработной платы и более слабыми социальными гарантиями) или "социальный демпинг" (миграция граждан из более бедных в более богатые страны ЕС). Аналогичные диспропорции могут наблюдаться и внутри отдельных государств-членов (например, более бедные южные области Италии или восточные земли ФРГ, ранее являвшиеся частью Германской Демократической Республики).
В связи с этим еще в 1957 г., при подписании Договора об учреждении Европейского экономического сообщества, государствами-членами была поставлена цель "обеспечить гармоничное развитие экономической деятельности, сокращая различия между различными регионами и отставание регионов, находящихся в наименее благоприятном положении" (преамбула Договора о ЕЭС).
В качестве особого направления деятельности ЕС мероприятия по преодолению диспропорций в социально-экономическом развитии, выравниванию благосостояния различных государств-членов начали осуществляться в полной мере с 1975 г., когда для их финансирования из бюджета ЕС был создан специальный фонд – Европейский фонд регионального развития.
В политических документах они получили наименование "региональная политика". Официально (в учредительных документах ЕС) они называются "экономическое, социальное и территориальное сплочение" (англ. economic, social and territorial cohesion; франц. cohesion economique, sociale et territoriale)[1].
Правовой основой экономического, социального и территориального сплочения как особой сферы внутренней компетенции ЕС выступает одноименный раздел части третьей "Внутренняя политика и деятельность Союза" ДФЕС – раздел XVIII "Экономическое, социальное и территориальное сплочение" (включен в структуру Договора Единым европейским актом 1986 г.). Положения данного раздела дополняет специальный протокол, прилагаемый к учредительным документам Союза и являющийся их составной частью, – Протокол об экономическом, социальном и территориальном сплочении (подписан в 1992 г.).
В соответствии с первой, программной, статьей раздела XVIII "Экономическое, социальное и территориальное сплочение" (ст. 174 ДФЕС):
"Чтобы содействовать гармоничному развитию Союза в целом, последний развивает и продолжает свою деятельность, направленную на укрепление его экономического, социального и территориального сплочения.
В частности, Союз стремится сократить разрыв в уровне развития различных регионов и отставание тех из них, которые находятся в наименее благоприятном положения.
Среди соответствующих регионов особое внимание уделяется сельским районам, местностям, где происходят индустриальные преобразования, и регионам, которые страдают от серьезных и постоянных препятствий своему развитию, обусловленных природными или демографическими факторами, таким как регионы Крайнего Севера с очень низкой плотностью населения, островные, трансграничные и горные регионы".
Учредительные документы Союза (ст. 4 ДФЕС) относят экономическое, социальное и территориальное сплочение к категории совместной компетенции, что означает наличие у институтов Союза полномочий осуществлять гармонизацию законодательства государств-членов путем установления единообразных правовых норм. Государства-члены согласно ст. 175 ДФЕС обязаны проводить свою экономическую политику и координировать ее с учетом целей экономического и социального сплочения, указанных в процитированной ст. 174 ДФЕС.
Регулирование и поддержка экономического, социального и территориального сплочения на уровне ЕС осуществляются, главным образом, через специальные фонды, финансируемые из бюджета ЕС. К ним относятся вышеупомянутый Европейский фонд регионального развития, а также Европейский социальный фонд и Фонд сплочения.
Основным законодательным актом Союза, на основе которого функционируют эти фонды, выступает Регламент (ЕС) № 1683/2006 Совета от 11 июля 2006 г., устанавливающий общие положения о Европейском фонде регионального развития, Европейском социальном фонде и Фонде сплочения[2]. Для получения средств из этих фондов государства-члены разрабатывают "оперативные программы", которые утверждаются и контролируются Европейской комиссией (в случае ненадлежащего расходования средств финансирование может быть приостановлено).
На финансирование экономического, социального и территориального сплочения в настоящее время направляется наибольшая часть (около половины) бюджета ЕС. В абсолютном выражении (согласно Регламенту (ЕС) № 1683/2006) общий объем средств ЕС па эти цели в период 2007–2013 гг. должен составить 308,41 млрд евро (примерно 44 млрд евро ежегодно). Из этой суммы на "цель сплочения", т.е. на поддержку отстающих в развитии регионов, должно быть направлено свыше 81% ассигнований (всего более 251 млрд евро). Остальные 19% предназначены на другие цели экономического, социального и территориального сплочения, а именно, на "цель региональной конкурентоспособности и занятости" (около 16%, или примерно 49 млрд евро) и "цель европейского территориального сотрудничества" (примерно 3%, или 7,75 млрд евро).
Право получать из бюджета ЕС средства на "цель сплочения" имеют государства-члены или их отдельные территориальные образования (регионы), отстающие в своем развитии. В соответствии с Регламентом (ЕС) № 1683/2006 государства-члены считаются отстающими, если их валовой национальный доход составляет менее 90% от среднего показателя для Союза. В отношении регионов аналогичный порог установлен в размере 75% от среднего показателя по Союзу. В настоящее время наиболее крупными получателями средств на "цель сплочения" выступают восточно-европейские страны, вступившие в ЕС в 2004–2007 гг., а также государства юга Европы (Греция, Португалия, Испания)[3].
Наряду с безвозмездной финансовой помощью из бюджета ЕС займы и гарантии на поддержку экономического, социального и территориального сплочения выделяет Европейский инвестиционный банк – финансовое учреждение ЕС, задачами которого является финансировать (на возмездной основе, по без цели получения прибыли) "проекты, направленные на повышение благосостояния менее развитых регионов", а также иные крупные проекты, не способные быть профинансированы отдельными государствами-членами (гл. 4 "Европейский инвестиционный банк" раздела I части шестой "Институциональные и финансовые положения" ДФЕС и Протокол об Уставе Европейского инвестиционного банка, приложенный к учредительным документам ЕС).
В соответствии с Протоколом об экономическом, социальном и территориальном сплочении наибольшую часть своих средств Европейский инвестиционный банк должен выделить именно на содействие экономическому, социальному и территориальному сплочению.
Помимо финансовой поддержки Союз в форме законодательных актов может принимать другие "специфические меры", направленные па усиление экономического, социального и территориального сплочения ЕС (ст. 175 ДФЕС). Одной из них стало законодательство о создании особой организационно-правовой формы юридических лиц публичного права – "европейское объединение территориального сотрудничества – ЕОТС" (франц. groupement europeen de cooperation territoriale – GECT).
В соответствии с Регламентом (ЕС) № 1082/2006 Европейского парламента и Совета от 5 июля 2006 г. о европейском объединении территориального сотрудничества[4] юридические лица в этой форме могут учреждаться в целях осуществления различных программ и проектов, охватывающих территорию двух и более государств-членов (программы и проекты содействия "трансграничному, транснациональному и (или) межрегиональному сотрудничеству"). Их учредителями и участниками могут выступать как непосредственно государства-члены, так и расположенные на территории разных стран ЕС публично-правовые образования, в том числе регионы ("региональные коллективы") или муниципалитеты ("местные коллективы"),