Экологический контроль

Одним из видов государственного контроля является экологический контроль, под которым понимается деятельность специально уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства. Российское законодательство, в частности административное право, выделяет два вида контрольной деятельности: контроль и надзор. Административный надзор представляет специфическую разновидность государственного контроля; суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления природоохранных правил. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти, предприятий, общественных формирований и граждан. При этом некоторые государственные органы осуществляют одновременно и контроль, и надзор, между которыми трудно провести границу.

В природоохранительной практике России выделяются различные виды экологического контроля. Так, можно выделить экологический контроль, осуществляемый органами общей, отраслевой или специальной компетенции. В частности, к органам общей компетенции в данной сфере на федеральном уровне относятся контрольное управление Администрации Президента РФ и Правительство РФ. На региональном уровне это соответствующие органы представительной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Специфика отраслевого государственного экологического контроля заключается в том, что к сфере компетенции указанных органов относится контроль в определенной сфере природных ресурсов. Так, Рослесхоз осуществляет контроль за соблюдением лесного законодательства, Росводресурсы — водного, Роснедра — в горной сфере. В некоторых случаях в сферу интересов ряда ведомств попадает два вида природных ресурсов (Росрыболовство).

Особое значение имеет деление экологического контроля на государственный, ведомственный, производственный, общественный. Критериями такой классификации являются субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.

В соответствии со ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, к которым на основании Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" относятся Росприроднадзор, Ростехнадзор, Россельхознадзор, ФТС России, ФСБ России.

Государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. Так, 27 января 2009 г. принято постановление Правительства РФ № 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)". Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, определен в постановлении Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 285.

Государственный экологический контроль осуществляют, в частности, должностные лица Росприроднадзора, являющиеся федеральными государственными инспекторами в области охраны окружающей среды. Их полномочия определены в постановлении Правительства РФ от 25 сентября 2008 г. № 716. Указанные должностные лица вправе посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами. Они также вправе предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля; привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в названной сфере. Решения государственных инспекторов в области охраны окружающей среды могут быть обжалованы в соответствии с законом.

Согласно ст. 68 Федерального закона "Об охране окружающей среды", в России в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды осуществляется также общественный экологический контроль. Этот вид контроля проводится общественными объединениями, профессиональными союзами и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению.

Формами общественного экологического контроля являются референдумы; обращения в СМИ, в том числе Интернет; общественные слушания; направление жалоб, заявлений, исков в природоохранительные, правоохранительные органы и суды. Косвенно общественный экологический контроль проводится в форме акций протеста, митингов, демонстраций, публикаций СМИ.

Одной из форм контроля является общественная экологическая экспертиза, возникшая в России в начале 1980-х гг. Первоначально ее развитие носило стихийный характер: отсутствовали нормы о правовом регулировании общественного участия в экологической экспертизе, не были четко обозначены и формы этого участия. Первым документом, внесшим некоторую определенность в этот вопрос, стал Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.), в котором говорилось, что экологические и иные общественные организации, выполняющие экологические функции, имеют право проводить общественную экологическую экспертизу. В настоящее время в соответствии со ст. 11 действующего Федерального закона "Об охране окружающей среды" граждане вправе выдвигать предложения о проведении ОЭЭ и участвовать в ее проведении в установленном порядке. Данное положение конкретизирует Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", в гл. 4 которого идет речь как о государственной, так и об общественной экологической экспертизе. В ст. 19 данного акта сказано, что при подготовке заключения ГЭЭ экспертной комиссией должны рассматриваться материалы, направленные в данную комиссию и отражающие общественное мнение. Общественные организации, основным направлением деятельности которых, в соответствии с их уставами, является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, проводят ОЭЭ.

Объектами ОЭЭ не могут быть объекты экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну. Данный вид экспертизы может осуществляться независимо от проведения ГЭЭ и проводится при условии государственной регистрации заявления общественных организаций о се проведении. Так записано в п. 1 ст. 23 Федерального закона "Об экологической экспертизе". В заявлении о проведении ОЭЭ должны быть приведены наименование организации, ее адрес, характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии, сроки проведения ОЭЭ. В предусмотренных законом случаях в государственной регистрации заявления о проведении ОЭЭ может быть отказано. Заключение ОЭЭ приобретает силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы (ст. 25 Федерального закона "Об экологической экспертизе").

Одним из видов контроля является, как сказано в ст. 67 Федерального закона "Об охране окружающей среды", Экологической доктрине РФ, производственный экологический контроль, который осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной деятельности мероприятий по охране окружающей среды. Субъекты хозяйственной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, об организации экологических служб на соответствующих объектах, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий государственный экологический контроль. Эти нормы определяют общий порядок осуществления производственного экологического контроля.

Кроме того, есть специальные требования в части организации рассматриваемого вида контроля. Например, о производственном контроле за охраной атмосферного воздуха идет речь в ст. 25 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха", в которой сказано, что данный вид контроля осуществляют юридические лица, имеющие источники вредных химических, биологических и физических воздействий па атмосферный воздух. Эти субъекты назначают лиц, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и (или) организуют экологические службы.

Производственному контролю при эксплуатации промышленного объекта подлежат величины предельно допустимых выбросов. Производственный контроль может производиться силами лаборатории предприятия по контролю воздействий на окружающую среду или по договору сторонней организацией. В случае использования для проведения производственного контроля собственной лаборатории она должна иметь соответствующие документы, к которым, в частности, относятся положение и паспорт о лаборатории, свидетельства о поверке средств измерений органами государственной метрологической службы, акты отбора проб и журналы их регистрации, аттестованные методики выполнения измерений.

Производственный контроль осуществляется в соответствии с положением, которое разрабатывается на основании федеральных законов "Об охране окружающей среды", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", других документов и утверждается руководителем предприятия. В положении даются основные понятия, используемые в документе; цели и задачи контроля; система организации производственного экологического контроля. Так, общее руководство системой данного вида контроля осуществляет руководитель предприятия, непосредственное — главный инженер. Оперативное руководство возлагается па заместителя главного инженера через инженера по промышленной безопасности и охране труда (эколога). В документе также конкретизируются права и обязанности всех должностных лиц, ответственных за организацию производственного экологического контроля на предприятии. Так, привлекать к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших нарушение требований экологической безопасности, вправе только руководитель юридического лица.

В положении также указываются объекты и порядок проведения производственного экологического контроля, ответственность за нарушение требований в области охраны окружающей среды и другие необходимые данные.