Введение

Экономическая политика как совокупность мер государственного воздействия на поведение хозяйствующих субъектов для достижения желаемых параметров состояния или динамики народного хозяйства страны возникла задолго до ее теоретического обоснования. Налоги, войны за обеспечение торговых преимуществ, организация общественных работ — все эти составляющие экономической политики появились вместе с государством и задолго до зарождения элементов экономического знания. Меркантилизм, первая научная экономическая школа, при всей ее эклектичности и наивном упрощении реальных взаимодействий, возникает в связи с необходимостью выявления последствий мер государственной политики в сфере хозяйственной деятельности и разработки предложений по оптимальным в данный момент мерам таможенной политики, регулированию денежного обращения и т.д.

Экономическую теорию принято делить на позитивную и нормативную. Применительно к точным наукам подобное деление выглядит как деление на прикладную и фундаментальную науку. Любая наука первоначально возникает как прикладная или нормативная, поскольку научное знание порождается практической потребностью и экономическая теория не является исключением из общего ряда. Именно потребность обобщения существующей практики проведения мер государственного воздействия на хозяйство страны и оценки их последствий породили политическую экономию как науку об общих принципах организации хозяйственной жизни. В отличие от трактатов по домоведению, рекомендующих лучшие способы ведения хозяйства, учета и т.д., политическая экономия пыталась дать ответ на вопрос о том, как и почему богатеет нация и, соответственно, какие меры должны быть предприняты правительством, для того чтобы богаче стало государство.

Экономическая политика стала тем импульсом, который вызвал появление экономической науки в ее нормативной версии. Для того чтобы предлагать рекомендации по регулированию денежного обращения, налоговых платежей, таможенной защиты национальной экономики, собственного опыта хозяйственной деятельности, наблюдений и обобщений оказалось недостаточно. Возникла необходимость понять сущность хозяйственных процессов. Если первые трактаты издавались как советы государю, то уже в XVII в. в центре внимания экономического сообщества находятся проблемы теоретического свойства: природы денег и цен, процента, земельной ренты, заработной платы и издержек. Нормативная теория привела к появлению теории позитивной.

Начиная с Адама Смита в экономической науке утверждается новая традиция — ее задачей становится изучение объективных экономических законов, складывающихся вследствие столкновения интересов и взаимодействия множества хозяйствующих субъектов, а не обусловленных отдельной волей. Государство рассматривается как внешняя сила, которая в лучшем случае может не мешать работе рыночного механизма, а в худшем — нарушать нормальный ход рыночных процессов. "Прожектеры нарушают естественный ход человеческих дел, надо же предоставить природу самой себе и дать ей полную свободу в преследовании ее целей и осуществлении ее собственных проектов... Для того чтобы поднять государство с самой низкой ступени варварства до высшей ступени благосостояния, нужны лишь мир, легкие налоги и терпимость в управлении; все остальное сделает естественный ход вещей. Все правительства, которые насильственно направляют события иным путем или пытаются приостановить развитие общества, противоестественны. Чтобы удержаться у власти, они вынуждены осуществлять угнетение и тиранию".

Государственной экономической политике отводится ограниченная сфера деятельности, связанная с финансовым обеспечением работы государственных органов и созданием общих условий функционирования рынка — внешняя оборона, суд, ОГЛАВЛЕНИЕ инфраструктуры. Между тем реальное воздействие экономической теории на процессы формирования проводимой государством политики усиливаются. Политическая экономия становится элементом общей культуры, освоение которого необходимо любому образованному человеку. Соответственно, воздействие теории на разработку проводимой государством политики осуществлялось через чиновников, имеющих определенное понимание закономерностей деятельности экономической системы. Будущая элита российской бюрократии, обучавшаяся в Царскосельском лицее, получала обстоятельный курс политической экономии и статистики. Отголоски этого обучения можно встретить в произведениях А. С. Пушкина и М. Е. Салтыкова-Щедрина. В Германии и Австрии XVII—XVIII вв. камералистика, или паука государственного управления и государственной политики, читалась будущим государственном чиновникам. В этой связи хотелось бы привести ироническое замечание Дж. М. Кейнса: "Безумцы, стоящие у власти, которые слышат голоса с неба, извлекают свои сумасбродные идеи из творений какого-нибудь академического писаки, сочинявшего несколько лет назад. Я уверен, что сила корыстных интересов значительно преувеличивается по сравнению с постепенным усилением влияния идей".

При всех особенностях национальной истории развитие капитализма в странах "первого эшелона" вело к формированию экономической политики "по Смиту" — минимум препятствий частной инициативе, максимум усилий по созданию инфраструктуры эффективного рынка, будь это мосты и дороги или суды и спецификация прав собственности. Ключевыми проблемами деятельности государства в экономической сфере, требовавшими теоретического осмысления, оставались государственные финансы, прежде всего управление государственным долгом, и организация денежного обращения. Решение вопросов о предпочтительности разменного или неразменного бумажноденежного оборота, би- или монометаллического денежного обращения оставалось прерогативой государства и требовало понимания потенциальной цены принятого решения, его воздействия на промышленность и торговлю. Дискуссии о природе денег, влиянии предложения денег на реальный объем выпуска трансформировались в меры денежной политики. Результатом дискуссии между денежной и банковской школами в первой половине XIX в. в Великобритании становится принятие Акта о банковской хартии (Акта Роберта Пиля, 1844), предусматривающего жесткое ограничение размеров эмиссии не обеспеченных золотом банкнот Банка Англии. По этому же пути пошел целый ряд европейских стран. Механизм воздействия позитивной экономической теории на формирование нормативных представлений и их трансформацию в экономическую политику оставался прежним — образование государственной политической элиты включало в себя изучение политической экономии в качестве непременного элемента, а проводимые публичные дискуссии воздействовали на принимаемый политиками выбор.

В странах, позже вступивших на путь капиталистической трансформации, свободное развитие рыночных сил, не сдерживаемое силой национального государства, создавало серьезную угрозу для их независимого существования. "Творцы классической политической экономии, если не всецело, то преимущественно, в своих логических построениях имели в виду не нацию, а человечество. Они создали науку, которую было бы правильнее назвать не политической (общественной), а космополитической экономией... Вследствие этого явилось, с одной стороны, сомнение в праве на существование политической экономии как науки, а с другой — тупое доктринерское отрицание всех тех национальных потребностей, которые не согласуются с принципами творцов политической экономии".

Протекционизм и его крайняя форма в виде торговых войн противоречил выводам тогдашнего "мейнстрима" в лице классической школы, но находил свое отражение в экономических системах, возникающих в странах догоняющего развития, прежде всего в Германии. О. Бисмарк в Германии, С. Ю. Витте и Александр III в России активно использовали идеи протекционизма для защиты национального производства и стимулирования национального капитала. "Судя же по печатным отзывам, "Национальная экономия" Листа состоит в числе настольных книг князя [О. Бисмарка]. По нашему мнению, в настоящее время основательное знакомство с "Национальной системой политической экономии" составляет необходимость для всякого влиятельного государственного и общественного деятеля (курсив мой. — Авт.). Чтение национальной экономии в наших высших учебных заведениях как прикладной части политической экономии могло бы принести громадную пользу".

Вплоть до XX в. воздействие экономической теории на формирование экономической политики остается опосредованным. Наука выступает мировоззренческим феноменом, а ее использование в практике формирования системы государственного воздействия на экономическую жизнь осуществляется через головы политиков. При этом практическое воплощение экономических идей может представлять собой самое причудливое и эклектичное сочетание рекомендаций различных школ и направлений, что не препятствует эффективному и гибкому воздействию на решения экономических субъектов.

Процесс формирования экономической политики как- прямая функция ученых-экономистов впервые возникает после 1917 г. в России. Первый широкомасштабный эксперимент прямого воплощения теоретических представлений о законах развития экономической системы в практике экономической политики государства был реализован в 1918 г. Политика военного коммунизма, при всех особенностях текущего исторического момента и состояния государственных финансов, была попыткой построения коммунистического общества, основанного на общих постулатах марксизма — замещении денежного обмена прямым продуктообменом, регулировании норм труда и норм потребления, переходе к производству на заранее известного потребителя. Иначе говоря, попытка отказаться от денежного обмена была осознанной государственной политикой, обусловленной действующими теоретическими представлениями и идеологическими установками правящей партии. "Что же такое свобода оборота. Свобода оборота — это есть свобода торговли, а свобода торговли, значит назад к капитализму. Свобода оборота и свобода торговли, это значит товарный обмен между отдельными мелкими хозяевами. Мы все, кто учился хотя бы азбуке марксизма, знаем, что из этого оборота и свободы торговли неизбежно вытекает деление товаропроизводителя на владельца капитала и на владельца рабочих рук, разделение па капиталиста и на наемного рабочего, т.е. воссоздание снова капиталистического наемного рабства, которое не с неба сваливается, а вырастает во всем мире именно из товарного земледельческого хозяйства".

Последующие эксперименты были более или менее удачны. План ГОЭЛРО, обеспечивший масштабную ускоренную индустриализацию страны, и до настоящего времени остается образцом общенационального планирования, сочетающего четко поставленные стратегические цели со сбалансированными, просчитанными вариантами их реализации. Ускоренная коллективизация как результат провала "большого скачка" и нарастающих дисбалансов в народно-хозяйственном развитии отбросила сельское хозяйство страны почти на тридцать лет назад. Здесь важно другое. Опыт советского этапа развития страны интересен с точки зрения принципиально нового механизма формирования экономической политики. Переход к централизованному управлению экономикой первоначально породил иллюзию отсутствия объективных экономических законов и их замещение волей пролетарского государства.

Проведенная в 1925 г. в Коммунистической академии дискуссия о существовании экономических законов социализма и политической экономии социализма показала, что большинство ее участников, пользовавшихся авторитетом в партии и государстве (П. И. Бухарин, Е. А. Преображенский, Л. Н. Крицман, Н. Осинский и др.), отрицали существование политической экономии социализма. "В самом деле, только возьмем организованное общественное хозяйство — исчезают все основные проблемы политической экономии: проблемы ценностей, цены, прибыли. Здесь отношения между людьми не выражаются в отношениях между вещами, а общественное хозяйство регулируется не слепыми законами рынка и конкуренции, а сознательно проводимым планом". Экономическая наука отождествлялась с экономической политикой. "Изучение советского хозяйства ни на каком этапе исследования немыслимо вне изучения экономической политики, поскольку именно через экономическую политику и осуществляется построение социализма".

Разработка экономической политики превращается в специальную сферу экономической деятельности. Наряду с центральными экономическими ведомствами, прежде всего Госпланом, создается сеть академических и прикладных научно-исследовательских институтов экономического профиля. Вместе с тем результаты их деятельности оказываются заметно менее значимыми, чем в области точных наук. Речь в равной мере идет и о развитии науки (единственная Нобелевская премия по экономике была присуждена советскому математику Л. В. Канторовичу в 1975 г.), и об эффективности разрабатываемой политики.

Отождествление экономической политики с продукцией деятельности экономистов-теоретиков, прямолинейное представление об экономической теории как основе разработки и проведения экономической политики сужало возможности выбора для политиков и снижало устойчивость системы.

Попытки реализовать последовательную, целостную экономическую доктрину в реальной хозяйственной практике приводили к печальным последствиям, вне зависимости от того, какова была эта доктрина. Политика военного коммунизма как буквальная реализация коммунистической доктрины нетоварного производства, конечно, была связана с гражданской войной. Но эта связь была как прямой, так и обратной. Реставрация прежнего строя грозила оставить крестьянина без земли, но новая власть, дав землю, отнимала хлеб, ничего не давая взамен. Тем самым и та и другая общественные силы поддерживали накал борьбы. Последовательное сжатие денежной массы, стремительная применительно к масштабам экономики и госсектора в ней приватизация, освобождение цен и открытие внутреннего рынка — вся эта совокупность мер либеральной революции в российской экономике 90-х гг. XX в. внутренне не противоречива и решительно проводилась тогдашней властью. Ценой за последовательность и внутреннюю логику череды реформ стала потеря половины ВВП Российской Федерации, более половины промышленного производства, сжатие реальных доходов населения.

Процессы формирования экономической политики на основе теоретических положений экономической пауки кристаллизуются в первой половине XX в. С одной стороны, этому способствовали изменения в экономической теории и организации экономической науки. Появление таких организаций, как Национальное бюро экономических исследований, организация регулярной статистической информации по системе национального счетоводства, выделение правительственных структур, профессионально отвечающих за разработку экономических стратегий и мер тактического управления экономикой, создали институциональные условия для трансляции достижений теории в практику государственной деятельности. С другой стороны, изменение экономических условий привело к появлению сфер активного государственного вмешательства в экономику, осуществление которых невозможно вне теоретического обоснования (денежная эмиссия, государственный долг и т.д.). Однако несмотря на активное привлечение профессиональных экономистов к формированию направлений государственной политики, отбор приоритетов и комплекса мер, применяемых на том или ином этапе, остается правом политиков, не связанных в своем мышлении с определенным направлением, набором аксиом и следствий. Экономическая политика как практическая деятельность бюрократов по воздействию на хозяйствующих субъектов с целью обеспечения желаемого поведения остается в большей мере искусством, опирающимся на интуицию и опыт, нежели наукой. Формирование экономической политики представляет собой крайне чувствительный к интересам различных групп процесс. Достаточно вспомнить постыдную практику внешнего управления российской экономикой 1990-х гг., когда меры внутренней экономической политики принимались или отбраковывались миссиями Международного валютного фонда (МВФ). Кстати здесь упомянуть утверждение Ш. Броделя, что в экономической игре карты всегда крапленые.

И в то же время сегодня экономическая наука больше может предложить экономической политике, чем это было даже в середине прошедшего века. Именно в области обоснования мер государственного воздействия, понимания их потенциальных следствий, возможности прогнозирования результатов осуществляемых воздействий и цепочки последствий экономическая наука продвинулась достаточно заметно. Спрогнозировать время начала последнего кризиса, оценить предстоящий масштаб событий не удалось. Но провести согласованную систему мер множеством правительств, купировав потенциально возможные разрушительные последствия, получилось. Так же как и стимулировать экономическую активность, не допустив чрезмерного падения производства, жизненного уровня и скачка безработицы.

Целые разделы позитивной экономической теории, управившись с вопросом, "как протекают экономические процессы", завершаются разработкой мер, "как обеспечить оптимальное функционирование этих процессов". Теория экономической политики становится прикладной частью макроэкономики, финансовой науки, институциональной экономики, теории отраслевых рынков и т.д.

Настоящий учебник подготовлен коллективом авторов, работающих на экономическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета. Каждого из них отличает свое видение проблемы, представление о приоритетности и пользе реализуемых мер экономической политики, перспективности возможных векторов развития. Но в целом это позволяет представить весь спектр мер государственного воздействия на экономическую жизнь страны, показать возможности и ограничения в проводимой государственной политике.

Структура излагаемого материала выстраивается на предложенной профессором Ф. Ф. Рыбаковым классификации экономической политики государства. Первый раздел учебника посвящен рассмотрению соотношения экономической теории и экономической политики, формированию теории экономической политики.

Во втором разделе рассматриваются меры правительства но формированию целей национального развития, влиянию на мотивацию хозяйственных субъектов. К числу форм государственного воздействия, позволяющего решать эти задачи, относится институциональная политика, направленная на формирование исходных условий в распределении ресурсов и поддержание механизмов общественной координации. Инновационная и институциональная политика позволяет обеспечивать согласование долгосрочных целей национальной экономики и отдельных хозяйствующих субъектов. Через инновационную политику решается проблема формирования национальной исследовательской системы, стимулирование инновационного поведения фирм, создание благоприятных условий для предпринимателей, готовых брать па себя риски, связанные с созданием или освоением новых технологий. В рамках инвестиционной политики задачей государства является создание максимально благоприятных условий для вложения капитала и развития на этой основе. Второй раздел завершается рассмотрением социальной политики, через которую компенсируется фиаско рынка и корректируется потребление в сторону благ повышенных достоинств.

Третий раздел посвящен тем видам экономической политики, через которые государство корректирует рыночную информацию для всех экономических субъектов, побуждая их к определенной экономической активности. Через денежно-кредитную и налогово-бюджетную политику регулятор получает возможность менять ценность денег, воздействуя па процентную ставку и меняя денежную массу, через налоги и бюджетные расходы — влиять на спрос и доходность. Внешнеэкономическая политика углубляет конкуренцию или создает защитные барьеры, меняет условия цеповой конкуренции через ввозные или вывозные таможенные пошлины. В результате та информация, которую несут в себе цены и объемы спроса, корректируется государством. Перераспределение ресурсов внутри государства позволяет менять стимулы и условия в развитии различных территорий.

Четвертый, завершающий, раздел посвящен рассмотрению различных видов отраслевой экономической политики. Регулирование крупных народно-хозяйственных секторов имеет свою специфику и по особенностям объектов регулирования, и но используемым инструментам, и по целям осуществления регулирования.

Каждая глава содержит практикум, включающий контрольные вопросы и задания, а в некоторых главах — и кейсы.

В целом учебник призван дать единую картину целей, методов, результатов проводимой экономической политики, особенностей ее реализации в России. Показать те формы, в которых государство взаимодействует с экономическими субъектами, дополняя рынок и компенсируя порождаемые рыночными формами взаимодействия проблемы. Однако действия государства также порождают проблемы, подчас оказывается, что лекарство становится опаснее болезни. Процесс разработки, реализации и корректировки экономической политики является таким же вечным, как и сама экономическая жизнь.

Учебник предназначен для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению "Экономика" при изучении курса "Экономическая политика". Учебник также может быть использован в качестве дополнительной литературы при изучении курсов "Государственное регулирование экономики", "Национальная экономика".

Изучив материал данного курса, студент должен:

знать

• теоретические основы экономической политики;

• основные направления экономической политики, их взаимосвязь и взаимозависимость;

• цели и приоритеты стратегии социально-экономического развития РФ, иерархию документов стратегического планирования;

• ОГЛАВЛЕНИЕ и основные методы реализации различных видов государственной политики, через которые происходит формирование стратегических направлений развития (институциональная, инновационная, инвестиционная);

• специфику государственной политики в сфере образования, здравоохранения и культуры и проблемы, возникающие в ходе проведения социальной политики;

• характер воздействия экономической политики на экономическую, предпринимательскую активность и инвестиционные решения, возможности корректировки исходной рыночной информации через инструменты денежно-кредитной, налогово-бюджетной и внешнеэкономической политики;

• современные проблемы денежно-кредитной политики России и основные направления се реформирования;

• сильные и слабые позиции российской экономики в мировом хозяйстве и базовые концепции конкурентоспособности производителей и национальных экономик;

• особенности различных видов отраслевой политики, возможностей ее применения и потенциальных результатов в связи с уровнем развития и проблемами соответствующих отраслей национальной экономики;

уметь

• анализировать текущее состояние экономики и определять те формы воздействия государства па поведение рыночных субъектов, которые будут адекватны проблемам в экономическом развитии;

• прогнозировать возможные последствия реализуемых мер экономической политики в кратко- и долгосрочном периоде, потенциальные негативные побочные эффекты государственного воздействия, соотносить выгоды и издержки, связанные с активной государственной экономической политикой;

• проводить содержательный анализ мер различных видов экономической политики;

• анализировать официальные документы по экономической политике и проводить межстрановые сопоставления;

• использовать инструментарий микро- и макроэкономического анализа для оценки эффективности экономической политики;

владеть

• основными теоретическими концепциями, применяемыми для разработки мер экономической политики, и категориальным аппаратом, используемым в научной литературе при описании и анализе различных форм проводимой экономической политики;

• навыками самостоятельного анализа экономической политики России в различных сферах, пониманием взаимосвязи различных видов экономической политики и потенциальных возможностей используемого инструментария;

• методами оценки влияния экономической политики на хозяйственную жизнь.