Второй этап

Переход ко второму этапу был определен все большим нарастанием критичных оценок коллегиальных начал в управлении, что и подтолкнуло во многом законодательно-нормативные изменения, воплощенные в Законе РСФСР от 06.07.1991 "О местном самоуправлении в РСФСР" и в постановлении Верховного Совета РСФСР о порядке его введения в действие. На этом этапе произошло резкое сужение действия коллегиальных начал. В сфере исполнительно-распорядительной деятельности исполкомы ушли в небытие. Их правопреемниками стали главы местных администраций, возглавившие последние на основе принципа единоначалия. В системе местных советов в это же время шло создание так называемых "малых советов". Малые советы задумывались как состоящие из депутатов "больших советов" их постоянно действующие органы, осуществляющие во время между сессиями "больших советов" их функции в четко очерченных пределах.

Одновременно компетенция представительных и исполнительных органов все более разводилась. Расширялся набор мер, игравших роль "сдержек и противовесов" между советами и администрациями. Среди них: а) утверждение советами структуры местных администраций по представлению глав администраций; б) отмена актов администрации советами в случае противоречия данных актов закону и решениям самих местных советов; в) право главы администрации обжаловать решения совета в судебном порядке ^[1]. Уже на этом этане явно наметилось новое перераспределение властных возможностей между представительными и исполнительно-распорядительными органами. Властные возможности советов вновь стали сужаться, а исполнительно-распорядительный аппарат, местные чиновники восстанавливали былое влияние, что на фоне усиливавшегося тогда политического и социально-экономического кризиса выглядело вполне закономерно – во время кризисов приоритетное положение исполнительно-распорядительных органов задано объективно.

Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" также четко определил, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах (ст. 10), т.е. в низовых административно-территориальных единицах. Краевые, областные советы народных депутатов, краевые, областные администрации перестали характеризоваться как местные, получив статус органов власти субъектов РФ ^[2]. Они были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Хотя и на этом этапе все еще прямо не декларировалась негосударственная природа органов местного самоуправления.

Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" предусмотрел разработку и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, чем стимулировал местное правотворчество. Вместе с законом о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации он изменил характер взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти и управления. В его ст. 7 определялось, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов. Государственные органы также не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом (ч. 3, 4 ст. 7). А в ч. 2 ст. 9 указывалось, что органы государственной власти и управления регионов всех типов, за исключением республик, не вправе принимать не предусмотренные законодательством решения, регламентирующие деятельность местных органов.

Однако государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась и подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних. В то же время, укрепляя самостоятельность местных органов по отношению к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении второго этапа не устранило соподчинения между органами местного самоуправления разного уровня.