Деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих государственный контроль и надзор в области жилищных отношений
Ранее (до принятия Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ) ст. 20 ЖК РФ предусматривалось осуществление государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. Такой государственный контроль осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. В частности, было установлено, что данный контроль осуществляет жилищная инспекция. Постановлением Правительства РФ от 26.09.1994 № 1086 "О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации" утверждено Положение о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации. Государственная жилищная инспекция в Российской Федерации состоит из Главной государственной жилищной инспекции и органов государственной жилищной инспекции субъектов РФ.
Главная задача государственной жилищной инспекции в Российской Федерации – контроль за обеспечением прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, отвечающих требованиям федеральных стандартов качества, использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме независимо от их принадлежности.
Государственная жилищная инспекция осуществляет контрольные функции в формах и способами, предусмотренными законодательством РФ, с учетом закрепленного в Конституции права местного самоуправления обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Главная государственная жилищная инспекция выполняет следующие основные функции:
– координирует и организует работу государственной жилищной инспекции по контролю за использованием, ОГЛАВЛЕНИЕм и ремонтом жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме;
– анализирует отчетные, статистические данные, результаты проверок на местах, другие информационные материалы и на их основе подготавливает предложения по совершенствованию эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве, переходу на договорные отношения, развитию конкурентной среды, улучшению работы государственных жилищных инспекций субъектов РФ, осуществлению перехода к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг, стимулированию процессов участия населения в управлении жилищным фондом и общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме, сохранности и улучшению их использования, содержания и ремонта;
– разрабатывает нормативно-методическую документацию по вопросам деятельности государственной жилищной инспекции;
– осуществляет контроль за разработкой, совершенствованием и изданием ведомственных нормативных документов, связанных с использованием, ОГЛАВЛЕНИЕм и ремонтом жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме;
– осуществляет работу по подбору, профессиональной подготовке и переподготовке кадров органов государственной жилищной инспекции;
– участвует в разработке нормативно-правовых документов, определяющих порядок использования, ремонта и содержания жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме.
Органы государственной жилищной инспекции осуществляют контроль:
– за использованием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и придомовых территорий;
– за техническим состоянием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и их инженерного оборудования, своевременным выполнением работ по их содержанию и ремонту в соответствии с действующими нормативно-техническими и проектными документами;
– обоснованностью устанавливаемых нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг;
– санитарным состоянием помещений жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме в части, согласованной с соответствующими службами санитарно-эпидемиологического контроля;
– осуществлением мероприятий по подготовке жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме к сезонной эксплуатации;
– рациональным использованием в жилищном фонде, общем имуществе собственников помещений в многоквартирном доме топливно-энергетических ресурсов и воды;
– соблюдением нормативного уровня и режима обеспечения населения коммунальными услугами (отопление, электро-, водо-, газоснабжение и т.д.);
– соблюдением правил пользования жилыми помещениями и придомовыми территориями;
– соблюдением порядка и правил признания жилых домов и помещений непригодными для постоянного проживания, а также перевода их в нежилые;
– наличием и соблюдением условий договоров между собственниками государственных или муниципальных объектов жилищно-коммунального хозяйства, производителями услуг и потребителями;
– проведением конкурсов на обслуживание и капитальный ремонт домов государственного и муниципального жилищных фондов;
– выполнением жилищно-коммунальных услуг по заявкам населения;
– наличием в жилых домах приборов регулирования, контроля и учета энерго- и водоресурсов.
Органы государственной жилищной инспекции имеют право'.
– проводить инспекционные обследования и проверки подконтрольных объектов в соответствии с задачами и функциями, определенными данным Положением;
– давать предписания собственникам, владельцам и пользователям жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и придомовых территорий об устранении выявленных нарушений;
– давать представления об аннулировании или приостановлении действия лицензий на осуществление деятельности юридическими и физическими лицами, допускающими грубые нарушения жилищного законодательства, правил и нормативов, связанных с использованием, ОГЛАВЛЕНИЕм и ремонтом жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме;
– выносить заключения о пригодности домов и помещений для проживания;
– вносить предложения о привлечении должностных лиц и граждан к ответственности в соответствии с КоАП РФ;
– участвовать в работе комиссий по приемке в эксплуатацию жилых зданий и их инженерных систем после проведения капитального ремонта или реконструкции.
В настоящее время в ЖК РФ произошло разграничение понятий "государственный контроль" и "государственный надзор" (ст. 2, 12, 13, 20 ЖК РФ).
Статья 20 ЖК РФ посвящена государственному жилищному надзору. Данной статьей установлено следующее:
"1. Под государственным жилищным надзором понимаются деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, установленных жилищным законодательством, в том числе по использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его формы собственности, законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
2. Государственный жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный жилищный надзор) (далее – органы государственного жилищного надзора) в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с учетом требований к организации и проведению государственного жилищного надзора, установленных Правительством Российской Федерации.
3. К отношениям, связанным с осуществлением государственного жилищного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения федерального закона.
4. Предметом проверки является соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, в том числе требований к созданию и деятельности юридических лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, порядка предоставления коммунальных услуг, требований к осуществлению оценки соответствия жилых домов, многоквартирных домов требованиям энергетической эффективности и требованиям их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов.
5. Должностные лица органов государственного жилищного надзора, являющиеся государственными жилищными инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право:
1) запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацию и документы, необходимые для проверки соблюдения обязательных требований;
2) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного жилищного надзора о назначении проверки посещать территории и расположенные на них многоквартирные дома, помещения общего пользования многоквартирных домов, а с согласия собственников жилые помещения в многоквартирных домах и проводить их обследования, а также исследования, испытания, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю, проверять соответствие устава товарищества собственников жилья, внесенных в устав изменений требованиям законодательства Российской Федерации, а по заявлениям собственников помещений в многоквартирном доме проверять правомерность принятия общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме решения о создании товарищества собственников жилья, соответствие устава товарищества собственников жилья, внесенных в устав изменений требованиям законодательства Российской Федерации, правомерность избрания общим собранием членов товарищества собственников жилья председателя правления товарищества и других членов правления товарищества, правомерность принятия собственниками помещений в многоквартирном доме на общем собрании таких собственников решения о выборе юридического лица независимо от организационно-правовой формы или индивидуального предпринимателя, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирным домом (далее – управляющая организация), в целях заключения с управляющей организацией договора управления многоквартирным домом в соответствии со статьей 162 настоящего Кодекса, правомерность утверждения условий этого договора и его заключения;
3) выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований, в том числе об устранении в шестимесячный срок со дня направления такого предписания несоответствия устава товарищества собственников жилья, внесенных в устав изменений обязательным требованиям;
4) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений;
5) направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений.
6. Органы государственного жилищного надзора вправе обратиться в суд с заявлениями о ликвидации товарищества, о признании недействительным решения, принятого общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме с нарушением требований настоящего Кодекса, и о признании договора управления данным домом недействительным в случае неисполнения в установленный срок предписания об устранении несоответствия устава товарищества собственников жилья, внесенных в устав изменений обязательным требованиям или в случаях выявления нарушений порядка создания товарищества собственников жилья, выбора управляющей организации, утверждения условий договора управления многоквартирным домом и его заключения".
Как известно, в ст. 20 ЖК РФ неоднократно вносились изменения, в том числе в ее наименование. В предыдущей редакции в статье говорилось о государственном контроле за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. Этот контроль осуществлялся на федеральном и региональном уровнях. Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального надзора" произведено разграничение понятий "контроль" и "надзор", в том числе в ЖК РФ введено новое понятие "государственный жилищный надзор", который теперь должен осуществляться органами исполнительной власти субъектов РФ, т.е. на региональном уровне. При этом Правительство РФ должно осуществлять координацию деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный жилищный контроль (п. 16.1 ст. 12 ЖК РФ). Кроме того, следует отмстить, что само понятие "государственный контроль" из ЖК РФ не исключено – в ст. 12, 13 и 14 ЖК РФ предусмотрено осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства на федеральном, региональном и местном уровнях.
По мнению специалистов, действующие в настоящее время методы государственного контроля и надзора, хотя и призваны служить задачам обеспечения безопасности и улучшению качества жизни, однако нс в полной мере соответствуют им. Система требований избыточна, непрозрачна и противоречива – контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности).
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р, содержала положения о необходимости разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов. Реализация этих положений позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке.
Контроль – государственная функция наблюдения за деятельностью и осуществление корректировки поведения подконтрольных объектов в целях достижения соответствия этой деятельности нормам права и целям деятельности, осуществляемая уполномоченным органом государственной власти в отношении субъектов (органов государственной власти, территориальных органов и организаций), находящихся в административном или имущественном подчинении по отношению к уполномоченному органу. В ЖК РФ о государственном контроле в области жилищных отношений говорится в ст. 2 (п. 6), 12 (п. 16.11) и 13 (и. 8). Речь идет о контроле государственных органов на федеральном и региональном уровнях.
Надзор – государственная функция проверки соблюдения закона поднадзорным объектом с последующим инициированием процедуры привлечения его к юридической ответственности за нарушение законодательства, осуществляемая уполномоченным органом государственной власти в отношении органов государственной власти, местного самоуправления, неопределенного круга юридических и физических лиц, независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в подчинении уполномоченного органа. В ЖК РФ государственному жилищному надзору посвящена ст. 20, и под таким контролем понимается деятельность исполнительных органов субъектов РФ (ст. 13 (п. 8.1) и ст. 20).
В Толковом словаре русского языка С. И. Ожегова содержится следующее толкование рассматриваемых понятий: "контроль" определяется как проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора, "надзор" определяется как орган, группа лиц для наблюдения за кем-нибудь (чем-нибудь), за соблюдением каких-нибудь правил.
С целью оптимизации контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти Правительством РФ подготовлен ряд законопроектов о внесении изменений в различные нормативные правовые акты РФ, предметом регулирования которых является осуществление полномочий органами государственной власти. Вносимые изменения в отдельные законодательные акты РФ направлены на формирование целостной системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации, обеспечение ее эффективности, прозрачности для хозяйствующих субъектов, а также реализацию мер по защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в различных сферах экономики.
Применительно к жилищной сфере в настоящее время вопрос об усилении государственного контроля и государственного жилищного надзора является актуальным, в частности в связи с большим количеством правонарушений в деятельности управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищных кооперативов и других потребительских кооперативов. Поэтому соответствующие изменения внесены в ст. 161 – 165 ЖК РФ, касающиеся управления многоквартирными домами.
Как указывалось выше, разграничение понятий "контроль" и "надзор" предусматривает внесение соответствующих изменений в законодательство, в том числе в подзаконные акты. Безусловно, это касается деятельности Главной государственной жилищной инспекции и органов государственной жилищной инспекции субъектов РФ.