Банковское право и административное право

Банковское право и административное право – это различные отрасли права. Различаются они не только по предмету, но и по методу правового регулирования.

В литературе по административному праву приводятся определения административного права, например: "Административное право как отрасль права – это совокупность норм, установленных или санкционированных государством в лице Федерального Собрания, Президента, Правительства Российской Федерации, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, правил поведения, обеспеченных властными мерами государственного принуждения, в целях регулирования деятельности исполнительных органов власти, государственного управления, а также деятельности иных негосударственных органов"^[1].

По предмету правового регулирования различия связаны с двумя обстоятельствами.

Во-первых, административное право регулирует общественные отношения в сфере функционирования органов исполнительной власти. Между тем в сфере банковских отношений регулирование осуществляется Банком России, который органом исполнительной власти не является.

Во-вторых, согласно ст. 71 Конституции РФ кредитное и валютное регулирование относится к ведению Российской Федерации. Наоборот, административное право согласно ст. 72 Конституции РФ составляет предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

По методу правового регулирования эти отрасли права различаются по характеру норм, а также основаниям и порядку применения санкций административного права. Санкции административного права применяются не за нарушение, а за правонарушение.

В административном праве есть понятие состава административного правонарушения. В банковском праве такого понятия нет.

По источникам права эти отрасли тоже различаются. В административном праве источником властного приказа являются федеральные законы, законы субъектов РФ и нормативные акты органов исполнительной власти. В банковском праве источником властного ведения являются федеральные законы и нормативные акты Банка России. А Банк России не является федеральным органом исполнительной власти. Власть есть и там и там, но источник власти и ее природа, – разные. Банк России не является органом государства, но государство делегировало ему властные полномочия в сфере банковского права.

В связи с тем, что функции упраздненной ФСФР России в 2013 г. перешли к Банку России, теперь ему, на наш взгляд, делегированы государством некоторые властные полномочия и в сфере административного права.

Речь идет о том, что в связи с принятием Федерального закона от 23.07.2013 № 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" надзором над некредитными финансовыми организациями уполномочен заниматься Банк России (ранее этот надзор осуществлялся ФСФР России, т.е. федеральный орган исполнительной власти). Их достаточно много и все они перечислены в гл. Х.1 "Регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков". Например, в качестве объекта надзора и контроля указаны профессиональные участники рынка ценных бумаг, негосударственные пенсионные фонды, рейтинговые агентства и другие организации, которые не являются банками и не входят в банковскую систему. Но к какой отрасли права относится этот надзор и контроль – это вопрос, на который нужно ответить. Поскольку некредитные финансовые организации не являются частью банковской системы, то надзор над ними не может осуществляться с помощью банковского права. Надзор над этими организациями осуществляется на основе административного права. При этом у Банка России здесь другая роль – он осуществляет полномочия, делегированные ему административным правом.

Банковское право отличается спецификой пруденциального регулирования и пруденциальных норм, которых нет в административном праве. Среди норм банковского права в значительной мере преобладают так называемые пруденциальные нормы.

Пруденциальное регулирование и его нормы имеют своей целью повысить эффективность и снизить риск банковских операций. Это главная цель такого рода норм. Их применение должно повысить эффективность функционирования кредитных организаций. Но эти пруденциальные нормы санкционируются юридическими нормами и поэтому они составляют значительный массив банковского права. Именно они характерны для банковского права. Административное право не настолько гибкое. Оно никак не может быть регулятором финансовой игры в рамках права. Административное право слишком категорично. Его оценки формализованы. В отличие от этого, банковское право предоставляет широкий простор для оценочной деятельности центрального банка. Например, центральный банк по проведенным бухгалтерским расчетам может оценить деятельность конкретного банка как рискованную даже в том случае, если он нс нарушает никаких юридических норм, и говорить о том, что банк проводит рискованную кредитную политику. В итоге получается, что слой пруденциальных норм в банковском праве настолько значительный по своему удельному весу в общей массе норм банковского права, что это не может не создавать одно из существенных отличий банковского права от права административного.

В КоАП РФ перечислены виды административных взысканий, среди которых нет тех, которые указаны в соответствующих статьях Закона о Банке России, да и штраф в административном праве не идет ни в какое сравнение со штрафом в банковском праве. Обо всем этом мною было написано еще в 2000 г. в первом издании моей книги "Банковское право (теория и практика)" (в 2001 г. вышло второе стереотипное издание)^[2].

В административном праве санкции применяются только при наличии вины нарушителя. В банковском праве применение всех санкций не связано с требованием устанавливать виновность лиц, из-за которых кредитная организация стала финансово неустойчивой или неплатежеспособной^[2].

Еще одна отличительная особенность банковского права состоит в том, что в отличие от административного права оно регулируется только федеральными законами и нормативными актами Банка России (перечень источников банковского права указан в ч. 2 ст. 2 Закона о банках).