Административно-правовой механизм государственного управления физической культурой и спортом в Российской Федерации
Одними из основных критериев (показателей) эффективности государственного управления являются следующие: эффективность экономики государства (размер бюджета, объем ВВП, уровень инфляции) и уровень жизни населения.
Изменение основных экономических показателей России за период с 1998 по 2007 гг. характеризовалось данными, приведенными в приложении 19[1].
По ежегодно составляемому Всемирным банком рейтингу по объему ВВП в 2006 г. (в него были включены 183 страны) в первую дюжину самых богатых экономик мира входили следующие страны (в трлн долл. США): США – 13,2; Япония – 4,34; Германия – 2,9; Китай – 2,7; Великобритания – 2,35; Франция – 2,2; Италия – 1,8; Канада – 1,3; Испания – 1,2; Бразилия – 1,1; Россия – 0,97[2]; Индия – 0,91[3].
Объемы ВВП и доля ВВП на душу населения среди ведущих стран мира за 2010 г. показаны в приложении 20[4]. Следующее приложение 21 дает конкретное представление о разнице роста потребительских цен (один из критериев роста инфляции) на основные виды продовольствия в 2008 г. в России и в странах ЕС[5].
В августе 2010 г. была разработана и принята "Стратегия развития Олимпийского комитета России до 2020 года". В рамках выполнения положений Стратегии предполагается превратить ОКР в надежного партнера спортивных федераций страны, защитника интересов спортсменов и тренеров, в эффективный профессиональный штаб по управлению олимпийским движением. Предусматривались следующие четыре временных периода реализации положений Стратегии[6].
1. До 2012 г. решить задачу по созданию условий, позволяющих российским спортсменам отлично подготовиться к предстоящим олимпийским играм.
2. До 2014 г. все организационные усилия должны быть сконцентрированы на успешной подготовке к зимней Олимпиаде в Сочи-2014.
3. До 2016 г. должна быть отработана координация действий всех структур системы олимпийского движения России, необходимая для успешного возвращения страны па ранее завоеванные олимпийские высоты.
4. К 2020 г. предполагается достичь периода стабилизации, позволяющего постоянно успешно реализовывать амбициозные олимпийские планы России.
Особенностью государственного управления спортом в Российской Федерации является организационно-правовое и финансовое соединение государства и общественных организаций в форме спортивных федераций и спортивных клубов. Одним из примеров такого взаимодействия является совместный приказ Минсиорттуризма России, Общероссийской общественной организации "Паралимпийский комитет России", Общероссийского союза физкультурно-спортивных общественных объединений "Сурдлимпийский комитет России" от 21.01.2012 № 16/2/1 "Об утверждении порядка расходования общей суммы вознаграждения для тренеров и специалистов спортивных сборных команд Российской Федерации по паралимпийским и сурдлимпийским видам спорта, обеспечивших подготовку спортсменов – победителей и призеров на чемпионатах мира и чемпионатах Европы".
В июне 2011 г. Минспорттуризма России заключило 25 соглашений со спортивными федерациями по летним видам спорта[7]. Предметом соглашения является взаимодействие по следующим направлениям, направленным на дальнейшее развитие различных видов спорта, а также: подготовка сборных команд страны и их успешное участие в международных соревнованиях; проведение спортивных соревнований различного уровня; подготовка спортивного резерва; борьба с допингом; кадровое обеспечение видов спорта; пропаганда и популяризация спорта, повышение его массовости; финансовое и материально-техническое обеспечение видов спорта, развитие его экономического потенциала.
Спортивные федерации назначают тренеров, утверждают списки членов сборных команд и несут ответственность за результаты выступлений команд на международных соревнованиях. Основным предназначением спортивного министерства является руководящая роль, финансирование.
Необходимо отметить, что для сборных команд России по игровым видам спорта сезон-2010 (по состоянию на 14 ноября 2010 г.) был не особенно удачным. Об этом свидетельствует пршожение 22[8].
Государство осуществляет финансирование развития спорта. Например, на проект государственной программы "Развитие физической культуры и спорта" на 2013–2020 гг. из бюджета страны запланировано выделить свыше 470 млрд руб.[9]
Объем финансовых ресурсов определен на 2013–2015 гг. в соответствии с Федеральным законом от 03.12.2012 № 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов". На период с 2016–2020 гг. взята за основу предварительная оценка расходов на реализацию государственных программ РФ в 2016–2020 гг., осуществленная Минфином России.
Согласно бюджетному варианту, финансирование программы за счет средств федерального бюджета составляет 275 356 733 300 руб. Еще 195 305 964 100 руб. – дополнительный объем финансового обеспечения, таким образом, всего из бюджета будет выделено 470 662 697 400 руб.
"Целью государственной программы является повышение уровня вовлеченности населения в систематические занятия физической культурой и спортом и достижение устойчивой конкурентоспособности российского спорта на международной спортивной арене", – говорится в релизе.
Программа включает в себя четыре подпрограммы: "Развитие физической культуры и массового спорта"; "Развитие спорта высших достижений и системы подготовки спортивного резерва"; "Подготовка и проведение чемпионата мира по футболу 2018 г. в Российской Федерации"; "Обеспечение реализации государственной программы".
В структуру программы "Развитие физической культуры и спорта" включены мероприятия, предусмотренные в рамках федеральной целевой программы "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 годы" и подпрограммы "Развитие футбола в Российской Федерации на 2008–2015 годы".
Распоряжением Правительства РФ[10] установлены денежные вознаграждения (премии) спортсменам, тренерам и специалистам спортивных сборных команд РФ по олимпийским видам спорта, обеспечивших подготовку спортсменов – победителей и призеров соревнований в следующих размерах:
а) спортсменам – членам спортивных сборных команд России по олимпийским видам спорта по итогам выступлений в размере (в руб.), эквивалентном:
на чемпионатах мира: за золотую медаль – 7000 долл. США, за серебряную медаль – 3500 долл. США, за бронзовую медаль – 2100 долл. США;
на чемпионатах Европы: за золотую медаль – 3500 долл. США, за серебряную медаль – 1750 долл. США, за бронзовую медаль – 1050 долл. США;
б) общую сумму денежного вознаграждения для тренеров и специалистов спортивных сборных команд России но олимпийским видам спорта, обеспечивших подготовку спортсменов – победителей и призеров, в размере (в руб.), эквивалентном:
на чемпионатах мира: за золотую медаль – 3350 долл. США, за серебряную медаль – 1650 долл. США, за бронзовую медаль – 1000 долл. США;
на чемпионатах Европы: за золотую медаль – 1500 долл. США, за серебряную медаль – 750 долл. США, за бронзовую медаль – 450 долл. США.
В целях стимулирования профессиональной деятельности спортсменов, тренеров, специалистов в области физической культуры и спорта Правительство РФ постановило[11], начиная с 2010 г. ежегодно, до 2014 г. включительно, выплачивать единовременное денежное поощрение в размере 500 тыс. руб. лауреатам следующих национальных номинаций в области физической культуры и спорта.
1. Гордость России: лучший спортсмен, лучшая спортсменка, лучший тренер.
2. Надежда России: лучшая спортивная школа, лучшая организация адаптивного спорта.
3. За служение спорту (за вклад в развитие физической культуры и спорта).
4. Спортивная солидарность (за укрепление международных спортивных отношений).
5. Регион России (за вклад в развитие спорта): лучший субъект РФ.
6. Эпоха в спорте (за многие годы работы на благо развития спорта в стране).
7. Преодоление (за вклад в развитие адаптивного спорта): лучший спортсмен, лучшая спортсменка, лучший тренер.
8. Спортивный парнас (за вклад в пропаганду физической культуры, спорта и здорового образа жизни): лучший журналист, лучшая спортивная печатная и медиапродукция.
9. Спортивный объект России: лучший объект спорта.
10. За вклад в развитие физической культуры и спорта в сельской местности: лучший организатор физкультурноспортивной работы.
Осуществление выплаты денежного поощрения возложено на Минспорта России, которое утверждает условия и порядок[12] определения лауреатов национальных номинаций в области физической культуры и спорта, а также порядок выплаты им денежного поощрения.
Предусмотрено, что финансовое обеспечение расходов должно осуществляться в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных для Минспорта России по подразделу "Другие вопросы в области физической культуры и спорта" раздела "Физическая культура и спорт" классификации расходов бюджетов.
В современной России в целях достижения эффективного государственного управления спортом применяют различные формы и методы, которые направлены на повышение ответственности спортивных руководителей. К ним следует отнести: формирование соответствующей правовой основы деятельности, лицензирование, стандартизация, материальное стимулирование, юридическая ответственность и т.д.
Например, на законодательном уровне установлены федеральные стандарты спортивной подготовки, которые представляют собой совокупность требований к спортивной подготовке по видам спорта (за исключением военноприкладных, служебно-прикладных и национальных видов спорта), разработанных и утвержденных в соответствии с Законом о физической культуре и спорте и обязательных для организаций, осуществляющих спортивную подготовку[13].
Федеральные стандарты спортивной подготовки предназначены для обеспечения:
– единства основных требований к спортивной подготовке на всей территории Российской Федерации;
– планомерности осуществления спортивной подготовки на всей территории Российской Федерации;
– подготовки спортсменов высокого класса для спортивных сборных команд, в том числе спортивных сборных команд России.
Для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, проходящих спортивную подготовку, устанавливаются специальные федеральные стандарты спортивной подготовки.
Организации, осуществляющие спортивную подготовку, обеспечивают соблюдение федеральных стандартов спортивной подготовки, разрабатывают и реализуют на основе данных стандартов программы спортивной подготовки.
Образовательные учреждения дополнительного образования детей, осуществляющие деятельность в области физической культуры и спорта и реализующие программы спортивной подготовки, разработанные на основе федеральных стандартов спортивной подготовки, наряду с указанными программами реализуют дополнительные образовательные программы в области физической культуры и спорта.
Спортивная подготовка в Российской Федерации может осуществляться физкультурно-спортивными организациями, одной из целей деятельности которых является осуществление спортивной подготовки на территории Российской Федерации, в том числе центрами спортивной подготовки, а также образовательными учреждениями дополнительного образования детей, осуществляющими деятельность в области физической культуры и спорта, образовательными учреждениями среднего профессионального образования, осуществляющими деятельность в области физической культуры и спорта. Федеральные центры спортивной подготовки создаются на основании решений Правительства РФ по предложению федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта с учетом мнений общероссийских спортивных федераций по соответствующим видам спорта. Региональные центры спортивной подготовки создаются на основании решений органов исполнительной власти субъектов РФ с учетом мнений общероссийских спортивных федераций по соответствующим видам спорта.
В буквальном смысле слова в течение нескольких лет многократно возросли размеры бюджетов и призовых фондов проводимых на территории Российской Федерации международных соревнований. Это не только национальная, но и международная тенденция. Например, в самом начале бюджет Мемориала братьев Знаменских по легкой атлетике, ежегодно проводимый в Москве, составлял примерно 30 тыс. долл., а в 2008 г. – уже около 500 тыс. долл. Если в начале 1990-х гг. общий призовой фонд Кубка Кремля по теннису составлял около 500 тыс. долл., то в 2010 г.[14] – 2 080 500 млн долл.
Например, чтобы получить право на проведение финальной части европейского клубного баскетбольного турнира среди женщин ("Финал четырех"), страны-претендентки должны предоставить официальные гарантии на обеспечение определенных затрат. При подаче заявки должны быть государственные гарантии на покрытие расходов по подготовке на сумму не менее 300 тыс. евро.
Бюджет чемпионата мира по современному пятиборью, перенесенный в 2011 г. в Москву из Египта, был сопоставим с цифрами расходов на чемпионат мира по фигурному катанию и составлял около 5 млн долл. Финансирование турнира осуществлялось за счет федеральных средств и частично за счет бюджетных средств Москвы.
Добившись права па проведение престижных международных соревнований, государство выделяет крупные финансовые средства для их успешного проведения. Например, заявка России на проведение чемпионата мира по футболу в 2018 г. предусматривает проведение игр в 13 городах: Москве, Петербурге, Калининграде, Казани, Ярославле, Нижнем Новгороде, Саранске, Самаре, Волгограде, Екатеринбурге, Ростове-на-Дону, Краснодаре и Сочи.
Самым "недорогим" чемпионатом мира по футболу последних лет стал ЧМ-2010, проведенный в ЮАР. Затраты организаторов составили 3,5 млрд долл. Из них на строительство стадионов было потрачено 1,12 млрд долл., на транспорт – 1,2 млрд долл., реконструкцию аэропортов и вокзалов – 200 млн долл., затраты на организационный комитет – 428 млн долл.
Германия в 2006 г. в ходе подготовки к чемпионату мира потратила 6 млрд евро. Из них 4 млрд евро было инвестировано в строительство и модернизацию транспортных магистралей, а 2 млрд евро потрачено на возведение и реконструкцию стадионов по всей стране.
Затраты Японии и Южной Кореи на проведение совместного чемпионата мира в 2002 г. составили по 4,7 млрд долл, с каждой стороны.
В мае 2011 г. ОКР подписал договор с ОАО "Газпром" на сумму 130 млн долл., которые должны пойти на подготовку российских спортсменов к зимним Олимпийским играм в Сочи-2014. Это целевые средства, которые пойдут на специальные программы дополнительно к тем, которые государство уже реализует через Минспорт России и Центр спортивной подготовки сборных России. Это нормальная практика взаимодействия государства и бизнеса в спортивной сфере в современных условиях. Примерно такой же объем финансовых средств, в дополнение к государственным, в свое время затратили канадцы на реализацию программы "Завладей пьедесталом". Это позволило им выиграть в командном зачете домашние Олимпийские игры в Ванкувере-2010.
Каждая национальная или международная спортивная федерация помимо спортивных целей стремится завоевать свою нишу и в спортивной индустрии.
По обоснованному мнению профессора С. М. Шахрая, решение ряда проблем в российском спорте требует более эффективного юридического обеспечения[15]. Логическая завершенность юридически значимых действий по реализации имеющихся полномочий у субъектов правоотношений в различных отраслях российского права не всегда эффективна. Наиболее наглядно это проявляется между субъектами права в спорных спортивных правоотношениях, базирующихся на нормах процессуального права и в меньшей степени – на нормах спортивного материального права.
Урегулированного законодательством спортивного контракта как такового нет. Нет и урегулированной процедуры рассмотрения таких споров. От вида контракта зависят правовые процедуры и последствия, социальные гарантии и т.д.
В России пока нет единой процедуры создания спортивных клубов. В одном случае они регистрируются как некоммерческое партнерство, в другом – как акционерное общество.
В спортивном движении России наблюдается острая потребность в четких юридических документах при работе с международными спортивными федерациями. В стране уже накоплен определенный управленческий ресурс, позволяющий успешно развивать спортивный менеджмент.
Наблюдается определенная инертность руководителей спортивных обществ. В большинстве случаев отсутствует стратегия развития спорта и спортивной индустрии более чем на один год. Спортивным руководителям следует более активно предлагать гибкие индивидуальные и инновационные возможности для привлечения спонсоров в целях развития системы спорта. В этих целях широко использовать создание привлекательного имиджа выпускаемой спортивной продукции (бренды, рекламные возможности, товарные знаки).
Пока не совсем эффективно проводится PR-деятельность[16]. Не до конца используются широкие возможности средств массовой информации.
Сохраняются большие и не эффективно используемые резервы по углублению развития взаимовыгодного партнерства спорта с государством и бизнесом. В России три основных способа финансирования спортивных федераций и спортивных клубов: наличие богатой компании; поддержка региональными органами государственной власти; ведомственная финансовая помощь (МВД, ФСБ, Министерство обороны РФ).
Большинство расходов спортивных клубов осуществляется за счет финансирования государством. Например, в целом структура расходной части бюджетов футбольных клубов в России на 80–90% состоит из выделяемых государством финансовых средств. В некоторых регионах расходы на их ОГЛАВЛЕНИЕ отражены отдельной строкой в местных бюджетах. В то же время несовершенство российского законодательства не позволяет осуществлять финансовый контроль за целевым и эффективным расходованием выделяемых средств. В частности, Счетная палата РФ и контрольно-счетные палаты в субъектах РФ не имеют права осуществлять финансовый контроль в негосударственных структурах. В соответствии с законодательством все спортивные федерации и спортивные клубы создаются в определенной законом организационно-правовой форме негосударственных юридических лиц.
Постепенно осуществляемый в России переход на самофинансирование деятельности спортивных федераций предполагает необходимость поиска новых подходов к источникам формирования доходной части бюджетов и одновременного ужесточения контроля за эффективностью и законностью их финансовой деятельности.
На этом пути существуют как объективные, так и субъективные трудности. К первым факторам следует отнести то обстоятельство, что в России профессиональный спорт как новое социальное явление качественно нового порядка стал получать юридическое признание и соответствующим образом формироваться только с 1990-х гг. Поэтому до настоящего времени ощущается острая нехватка спортивных менеджеров.
В России провозглашена долговременная политика, направленная на оздоровление нации. Профессиональный спорт помогает государству и обществу в решении этой важной социальной задачи, по он требует и вложения (от государства или от спонсоров) больших финансовых средств. Например, в целях подготовки к Всемирной летней универсиаде-2013, которая проводилась в Казани, государство только из средств федерального бюджета вначале выделило более 25 млрд руб., а в 2011 г. – еще 11,5 млрд руб.[17]
В то же время действующее законодательство России пока не предусматривает финансово-правовых инструментов, позволяющих мотивировать бизнес на вложение больших финансовых средств на развитие инфраструктуры спорта.
В российском спорте сложилась ситуация, когда деньги не вкладываются в материальную базу спортивных клубов. Именно этим можно объяснить сложности со строительством собственных стадионов у широко известных на международной спортивной арене футбольных клубов российской премьер-лиги "Спартак", "ЦСКА" и "Зенит".
Специалистами высказываются предложения о создании на базе спортивных клубов ОАО[18]. Такую же точку зрения высказал и руководитель футбольного ЦСКА Евгений Гинер[19]. Он считает, что футбольные клубы в субъектах РФ должны на 75% принадлежать частным структурам (в том числе Газпрому и ОАО "РЖД"), а остальные 25% – территориальным органам государственной власти. Тогда не будет ситуаций, подобных той, что летом 2009 г. произошла в ФК премьер-лиги "Томь". Игрокам команды несколько месяцев не выплачивали зарплату. Команда находилась на областном бюджете.
Другим примером подобного рода может служить печальная история ФК премьер-лиги "Москва", занявшего в сезоне-2009 шестое место, а в марте 2010 г. он был объявлен банкротом и прекратил свое существование. Его место было предоставлено ФК "Алания", занявшему в сезоне-2009 третье место в первой лиге российского первенства.
В октябре 2010 г. ФК "Сатурн" (г. Раменское, Московская область) также столкнулся с финансовыми проблемами. "Московская областная инвестиционная трастовая компания" (МОИТК) подала исковое заявление в арбитражный суд Москвы с требованием взыскать с "инопланетян" 803,7 млн руб., которые "Сатурн" задолжал с апреля 2009 г. Еще в декабре 2008 г. у руководства Московской области возникала идея реформирования ФК "Сатурн". По причине непростой финансово-экономической ситуации появилась необходимость в объединении футбольных команд "Сатурн" и "Химки". Однако воплотить в жизнь эту задумку не удалось. ФК "Сатурн" отказался от участия в первенстве России и был объявлен банкротом. Его место в премьер-лиге было предоставлено ФК "Краснодар".
Одним из вариантов снижения рисков банкротства среди профессиональных спортивных клубов является заключение договоров с несколькими акционерами, один из которых все равно должен быть титульным.
Высказывается предложение о необходимости со стороны государства стимулировать экономическими методами частный бизнес, поддерживающий спорт: льготное налогообложение, предоставление в их распоряжение стадионов, передача определенного процента клубных акций[20]. По такому варианту строят свои отношения футбольные клубы Англии. В современной России в силу особенностей и уровня развития бизнеса подобное возможно пока только в крупных городах. В большинстве провинциальных клубов их благополучие напрямую зависит от благосклонности местных властей и средств, выделяемых из небогатых местных бюджетов.
Следует сказать, что из 83 субъектов РФ в 2012 г. только 11 были донорами, а остальные – дотационными. В субъектах РФ у Северо-Кавказского региона объем федеральных дотаций в местные бюджеты достигает 80%. Такое положение не изменяется, начиная с 1992 г., т.е. с момента развала СССР и образования Российской Федерации.
Во избежание подобных случаев специалисты считают необходимым сформировать законодательную базу, соответствующую зарубежным аналогам в профессиональном спорте. В других сферах общественной жизни – политической, экономической, гражданско-правовой, финансовой, борьбе с преступностью – российское законодательство базируется на нормах международного права.
С учетом российских исторических традиций отношение руководителя региона к развитию физической культуры и спорта играет ключевую роль в повышении ее эффективности. Когда глава исполнительной власти региона уделяет
этому внимание, понимает, что физическая культура и спорт являются важным элементом улучшения качества жизни.
К сожалению, спорт (в том числе и футбол) как явление социальной жизни впитывает в себя все пороки, присущие обществу в целом. С распадом СССР до настоящего времени Федеральная служба государственной статистики (Росстат) постоянно информирует о наличии задержек в выплате зарплат работникам частного (в большей мере) и государственного сектора (в меньшей мере). Наличие в УК РФ статьи об уголовной ответственности за незаконную задержку в выплате зарплат не стала действенным сдерживающим фактором. Фактически она и не работает.
Из года в год в различной степени с учетом видов спорта и национальных особенностей существует деление спортивных клубов на богатых и бедных, а значит – на столичных и провинциальных. "Одни у нас тянут воз на собственном энтузиазме, другие выполняют, как им кажется, важную социальную функцию, третьи ублажают болельщицкий зуд сильных мира сего, служа футбольными отростками всем известной властной вертикали"[21]. Процитированные слова были сказаны в отношении футбольных клубов России, но их смело можно применить и к другим видам российского спорта.