Административно-правовой и гражданско-правовой способы регулирования
В действующей системе российского права преобладают два основных способа воздействия на поведение граждан и юридических лиц – административно-правовой и гражданско-правовой. Их сочетание и взаимодействие в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды имеют свои особенности и могут рассматриваться как специфические методы экологического права, используемые им для регулирования общественных отношений[1].
Современникам видны как положительные, так и отрицательные стороны административно-правового подхода. Используя его механизм, можно было легче планировать ресурсопотребление, координировать природоохранную деятельность, преодолевать эгоистические, частнособственнические, сепаратистские инстинкты природопользователей. Однако эти факторы не только не приносили ожидаемого положительного эффекта, но и порождали определенную бесхозяйственность, пренебрежение в ряде случаев экономической оценкой природных ресурсов, распространение безответственности природопользователей.
В области природоохранных и природоресурсных отношений имущественный гражданско-правовой подход, предусматривающий равный, "горизонтальный", в отличие от административного – "вертикального" подхода, приобретает принципиальное значение, поскольку наряду и вместе с земельными участками в гражданском обороте могут находиться древесно-кустарниковая растительность, объекты животного мира, древесина, добытые, то есть извлеченные из недр полезные ископаемые, пруды, обводненные карьеры. В 1980-е гг. в России был провозглашен принцип перехода от преимущественно административных, властных методов регулирования экологических отношений к методам преимущественно экономическим, равноправным. Можно констатировать взвешенность этой формулы, означающей постоянное и неизменное функционирование и того и другого методов, но с преобладанием в различные периоды и с разным успехом одного над другим.
На этом пути за прошедшие два десятка лет сделано немало: установлена плата за пользование природными ресурсами, за потребление и загрязнение природной среды; признаются, защищаются и гарантируются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности на землю и иные природные объекты; постепенно складывается экономический механизм использования и охраны окружающей среды, введение материального интереса в использование и сбережение природных ресурсов для настоящего и будущих поколений.
Стабильность природопользования и гражданско-правовая защита природоресурсных и иных прав десятков миллионов граждан, как и имущественное обеспечение заинтересованного выполнения ими своих природоресурсных и природоохранных обязанностей в интересах всего общества, являются задачами современного российского права и государства. В то же время российское государство не отказывается от административных средств организации природопользования, а в ряде случаев и усиливает их применение в отношении охраны природных ресурсов и всей окружающей среды. Так, увеличиваются штрафы для нарушителей экологического законодательства (в отличие от предыдущих 30 лет они стали налагаться не только на граждан, но и на юридических лиц), формируется государственная система природоохранных органов, принимаются меры к нормированию качества окружающей среды, ужесточению государственного экологического контроля.
Подобное сочетание и взаимодействие административно-правового и гражданско-правового способов и методов – специфическая черта экологического права. Какой из названных методов должен занять преимущественное положение? Поскольку состояние природных ресурсов вызывает все большую озабоченность населения, а предписания по их охране приобретают все большую социальную значимость, постольку государственно-властный и имущественно-правовой методы будут переплетаться, взаимно дополняя друг друга, уступая друг другу место в зависимости от состояния и уровня деградации окружающей среды и формирования гражданского общества, эколого-правового сознания.
Законы о природных ресурсах, как и нормативные акты других отраслей права, содержат большое количество норм административно-правового характера, направленных на охрану окружающей среды. Это обусловлено публичным, социальным характером назначения и использования большинства природных ресурсов, представляющих интерес для всего населения. В праве и законодательстве экологический фактор природопользования объявляется приоритетным по отношению к правам собственника природных объектов.
Административные методы охраны окружающей среды используются в странах, давно идущих по пути рыночных отношений, признания условной незыблемости частной собственности на землю и некоторые другие природные ресурсы. При этом окружающая среда признается в них общенациональным благом, необходимым для выживания общества, все чаще и настойчивее. В области экологии авторитет государства и его органов становится непререкаемым и незыблемым, обеспечивается жесткими, неукоснительно соблюдаемыми административными процедурами. В случаях коллизий между обществом, государством и собственником, арендатором земли, других природных объектов приоритет и предпочтение судами за рубежом все чаще отдаются первым: участки земли и некоторые другие природные объекты выкупаются государством для общественных нужд и общечеловеческих надобностей.
В настоящий период развития российского общества и российской экономики соотношение двух основных указанных способов правового регулирования охраны окружающей среды становится актуальной проблемой не только и не столько в области теории, сколько в области практики реализации экологического права и законодательства.
Категоричных и единственно правильных рецептов и однозначных ответов здесь нет, и эти методы вынуждены конкурировать в борьбе за преобладание при охране окружающей среды и приоритетность при решении конкретных экологических конфликтов: второе более предпочтительно, поскольку истина должна быть конкретной и не утверждаться либо отвергаться априори, заранее, а проверяться эмпирикой, практикой. Жизнь, заключающаяся и проявляющаяся в борьбе корыстолюбия и гражданственности, эгоизма и ответственности, местничества и государственности, и дальнейшая эволюция экологического права покажут обществу востребованность и предпочтительность того или иного метода регулирования экологических общественных отношений.