Административная ответственность за земельные правонарушения

Кодекс РФ об административных правонарушениях, сохраняя традиции и преемственность правового регулирования в данной сфере, содержит ряд статей, предусматривающих меры ответственности за посягательства на отношения собственности, право землепользования, правопорядок в сфере рационального использования и охраны земель, их состояния и качества. Эти статьи расположены в разных главах КоАП РФ – 7 и 8.

В гл. 7 КоАП РФ "Административные правонарушения в области охраны собственности" установлена ответственность за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1); уничтожение межевых знаков границ земельных участков (ч. 1 ст. 7.2); за самовольную уступку права пользования землей и самовольную мену земельного участка (ст. 7.10); за нарушение ероков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками (ст. 7.34). В ряде статей гл. 8 КоАП РФ установлена административная ответственность за самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы, его уничтожение, за порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; за невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; за использование земель не по целевому назначению, за невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв. Кроме того, в целях борьбы с земельными правонарушениями могут быть использованы статьи гл. 8 КоАП РФ, содержащие общие составы экологических правонарушений: ст. 8.1–8.3, а также 8.5, в которой предусмотрена ответственность не только за искажение сведений о состоянии земель, но и за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение экологической информации, включающей информацию о землях (почвах).

Следует также учитывать, что по КоАП РФ административная ответственность за экологические проступки может устанавливаться как КоАП РФ, так и законами субъектов РФ.

Рассмотрим ОГЛАВЛЕНИЕ перечисленных норм КоАП РФ.

Статья 7.1 КоАП РФ "Самовольное занятие земельного участка". В ней содержатся два формальных состава, различающихся по объективной стороне и противоправности. Первый состав – самовольное занятие земельного участка – сформулирован кратко, поскольку использование признаков субъективной стороны (самовольность) и объективной (занятие) позволяют достаточно четко отразить ОГЛАВЛЕНИЕ административно-правового запрета. Второй состав – неправомерное использование земельного участка – описан более развернуто: здесь указаны условия неправомерности. Для этого введены формальные признаки: отсутствие надлежащих документов двух категорий: правоустанавливающих и разрешительных.

Цели ст. 7.1 КоАП РФ. Она призвана сыграть значительную социальную, а не только юридическую роль. Бурное и зачастую противоречивое, конфликтное осуществление земельной реформы в России уже породило и вызовет в будущем массовые конфликты в связи с оформлением, приобретением, реализацией прав частной и иной собственности на землю и земельные участки. Без сомнения, эти конфликты будут приобретать черты правонарушений, а возможно, и преступных актов поведения, возрастет число самовольных захватов, нарушений прав собственников и арендаторов, иных лиц, обладающих теми или иными правами на земельные участки, в том числе на основании сервитутов.

В связи с этим основными целями данной статьи являются пресечение и предупреждение нарушений прав собственности, в том числе владения и распоряжения земельными участками; соблюдение земельного и административного законодательства при оформлении права пользования земельными участками; наконец, эколого-значимая цель: обеспечение правопорядка при осуществлении хозяйственной деятельности на земельном участке. Все перечисленные цели в принципе иерархически подчинены главной задаче (цели) – обеспечению рационального использования и охраны земель в России.

Объективная сторона данного состава – деяние в виде активных действий по любому использованию без правоустанавливающих документов или без разрешения на ведение хозяйственной деятельности, т.е. производство любых работ, которые в целом или на отдельных этапах требуют получения разрешения.

Субъективная сторона обоих составов – умышленная вина.

Субъектами правонарушений могут быть граждане, т.е. лица, достигшие 16-летнего возраста, должностные лица, юридические лица.

Часть 1 ст. 7.2 КоАП РФ устанавливает ответственность за уничтожение межевых знаков границ земельного участка. Этот состав отделен от составов посягательств на иные специальные знаки, используемые при информационном обеспечении природопользования (ч. 2 ст. 7.2 КоАП РФ). Законодатель тем самым подчеркнул особое значение охраны межевых знаков границ земельных участков, фиксирующих в натуре (на местности) право собственности на землю, упорядочивающих информацию землеустроительного характера.

Уничтожение межевых знаков границ земельных участков – это простой формальный состав.

Объектом правонарушения являются право собственности на земельные участки и связанные с ним полномочия, а также порядок пользования и обозначения на местности границ землепользования.

Предметом правонарушения являются межевые знаки, устанавливаемые в результате определения на местности и юридического оформления границ землепользования.

Объективная сторона правонарушения выражается в форме действия по разрушению межевого знака путем выкапывания, сжигания, расщепления, подрубки, спиливания, повала и раздробления в результате наезда транспортным средством, трактором и т.п. Следует учитывать, что совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.2 КоАП РФ, зачастую является подготовкой (покушением) на самовольное занятие земельного участка или его незаконное использование (ст. 7.1 КоАП РФ). Но и в этом случае действия виновного следует квалифицировать по совокупности, поскольку уничтожение межевых знаков представляет собой самостоятельный состав правонарушения.

Определение места совершения правонарушения трудностей не вызывает. Им всегда является земельный участок, границы которого обозначены межевыми знаками.

Статья 7.10 КоАП РФ, содержащая составы самовольной уступки права пользования землей и самовольной мены земельного участка, не является новой, но претерпела существенные изменения по структуре и содержанию. В частности, в ней: а) объединены составы деяний, помещенные ранее в разных статьях Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г.; б) выделены отдельные составы самовольной уступки права пользования объектами и их самовольной мены; в) исключен состав совершения иных сделок, нарушающих право государственной собственности на недра, воды, леса, землю. Таким образом, в этой статье содержатся два формальных состава. Предметом посягательства в них является порядок передачи и оформления права пользования землей, права собственности на земельный участок. Объективная сторона выражена в активных действиях – уступка, мена, а субъективная свидетельствует о наличии умышленной вины, поскольку для обоих составов законодатель ввел признак самовольности. Субъектом правонарушения по ст. 7.10 КоАП РФ является право- и дееспособное лицо, в чьей собственности, владении, пользовании находится соответствующий земельный участок, либо лицо, обладающие правом пользования землей.

Федеральным законом от 24.07.2007 № 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" в КоАП РФ введена ст. 7.34. Данная статья устанавливает административную ответственность юридических лиц или лиц, осуществляющих деятельность без образования юридического лица, в виде штрафа в размере от 20 тыс. до 100 тыс. руб. за нарушение сроков переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность. В соответствии с п. 2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ юридические лица, за исключением государственных и муниципальных учреждений, казенных предприятий, центров исторического наследия президентов РФ, прекративших свои полномочия, органов государственной власти и местного самоуправления, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды либо приобрести земельные участки в собственность, а религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 июля 2012 г. Этот же срок установлен ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ для случаев приобретения земельных участков в собственность собственниками зданий, строений, сооружений, расположенных на таких земельных участках, при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования.

Статья 8.6 КоАП РФ "Порча земель" не нова, но законодателем внесены важные изменения в регулирование ответственности за порчу земель, в частности: а) изменено название статьи, т.е. исключено указание на виды земель, чем расширен круг объектов (предметов) правонарушения; б) состав порчи земель сформулирован с более подробным описанием признаков объективной стороны; в) расширен перечень составов – в ч. 1 статьи введены самостоятельные составы самовольного снятия плодородного слоя почвы и его перемещения, а в ч. 2 – составы уничтожения плодородного слоя почвы и собственно порчи земель; г) исключен состав загрязнения земель производственными и иными отходами и сточными водами; д) выделен в качестве самостоятельного предмета посягательства плодородный слой почвы; е) состав порчи земли сформулирован как специальный по отношению к составам ст. 8.2 и 8.3 КоАП РФ; ж) в статье выделены две части с учетом общественной опасности указанных в них проступков.

Рассмотрим подробнее ОГЛАВЛЕНИЕ норм ст. 8.6 КоАП РФ.

Закрепленные в ней административно-правовые запреты приобрели новое ОГЛАВЛЕНИЕ по сравнению с ответственностью за порчу земли, которая предусматривалась Кодексом РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. Введение санкций за незаконное обращение (снятие, перемещение, уничтожение) с плодородным слоем почвы было вызвано необходимостью усиления охраны этого наиболее ценного с экологической и экономической точек зрения слоя земли. В результате реформы законодательства об экологической ответственности, как это часто бывает в России, правовые нормы охранительного характера опережают позитивное регулирование, поскольку Федеральный закон "Об охране почв" пока что не принят.

Нормы об административной ответственности за нарушение требований по обеспечению плодородия земель более четко, чем в УК РФ, выражают цель защиты именно такого свойства земель, как их плодородие. Оно указано непосредственно в качестве предмета административного посягательства в ст. 8.6 КоАП РФ, носящей общее (и аналогичное ст. 254 УК РФ) название "Порча земли". В ч. 1 указанной статьи установлена ответственность за самовольное снятие и самовольное перемещение плодородного слоя почвы, в ч. 2 – за его уничтожение, также порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами или опасными веществами и отходами.

Статья содержит признаки двух формальных и двух материальных составов правонарушения, объединенных предметом посягательства (земли в целом и их составная, особо охраняемая часть – плодородный слой почвы), по различающихся но объективной стороне.

Объект правонарушения: важнейшее благо – земли (почвы), определяемое в Конституции РФ как основа жизнедеятельности людей и их существования.

Предмет: земля (почва) – природный ресурс, неотъемлемый компонент биосферы, необходимое условие существования жизни, базис любой деятельности человека. Как объект правовой охраны земля охватывает все виды земельных угодий независимо от форм собственности, характера владения, степени освоенности и использования человеком для удовлетворения своих потребностей. По ст. 6 ЗК РФ земля – это природный объект и природный ресурс, и в этом качестве является объектом земельных отношений наряду с земельными участками, т.е. частями поверхности земли (в том числе почвенным слоем), границы которых описаны и удостоверены в установленном порядке, и их частями.

Почва – верхний слой земли, а плодородный слой почвы – это ее наиболее продуктивная и ценная в экологическом и экономическом смысле часть.

Составы сформулированы таким образом, что предметом посягательства могут быть любые земли, а не только сельскохозяйственного назначения, поскольку их порча наступает в результате нарушения правил обращения не только с пестицидами и агрохимикатами, по и с другими опасными веществами. Следовательно, это земли и других категорий, выделенных по целевому назначению ст. 7 ЗК РФ (поселений; промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса). Плодородный слой почвы как предмет правонарушения может быть снят, уничтожен, перемещен не только в ходе сельскохозяйственных работ, но и иной производственной (строительной, горнодобывающей и т.п.) деятельности.

Самовольное снятие плодородного слоя почвы означает его отделение от поверхности земли без разрешения.

Самовольное перемещение плодородного слоя почвы – это осуществленное без надлежащего разрешения изменение пространственного расположения плодородного слоя почвы. Пункт 4 ст. 13 ЗК РФ устанавливает, например, что при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Объективная сторона – деяние в виде действий по вывозу, выносу за пределы участка плодородного слоя почвы, его перемещению для использования на другом земельном участке, для облегчения доступа к запасам полезных (в том числе общераспространенных) ископаемых, в ходе строительства – для освобождения площадок и т.п.

Цели действий и способы (вручную, транспортом и т.п.) для квалификации деяния значения не имеют: важно установить сам факт перемещения и отсутствие разрешения на него.

Уничтожение плодородного слоя почвы – материальный состав, по объективной стороне – деяние в виде таких действий, как насыпка поверх него другого грунта, залив бетоном, асфальтом, приведение в негодность при заготовке и трелевке древесины и осуществлении иной деятельности, не связанной с сельскохозяйственным производством. Уничтожение может быть выражено уплотнением почвы в результате проезда тяжелых сельскохозяйственных машин, несоблюдения правил орошения и т.п. Таким образом, уничтожение может осуществляться путем механического воздействия, например, сносом плодородного слоя при строительстве, прокладке дорог и т.п.; невыполнением мероприятий по рекультивации земель, при рытье канав, проезде тяжелого транспорта, вызывающего повреждение плодородного слоя, его переуплотнение; при несоблюдении требований по мелиорации земель и т.д.

Порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами или агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления – материальный состав, являющийся специальным по отношению к составам ст. 8.2 и 8.3 КоАП РФ.

Субъективная сторона – вина в форме умысла или неосторожности.

Статья 8.7 КоАП РФ "Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв" не является новой, но в нее были внесены изменения, в частности: а) исключен состав несвоевременного возврата временно занимаемых земель; б) наряду с составом невыполнения обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования, введен самостоятельный состав с использованием признака несвоевременности этих действий; в) подробно раскрыты признаки объективной стороны.

Статья 8.8 КоАП РФ предусматривает ответственность за использование земельных участков не по целевому назначению, за невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, а также за неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства. Рассмотрим ОГЛАВЛЕНИЕ данной статьи подробнее.

Статья содержит три состава административных правонарушений.

Цели статьи тесно связаны с целями ст. 8.7 КоАП РФ. Основной целью является обеспечение охраны земель в ходе производственной деятельности, если соответствующие земельные участки были временно изъяты для проведения горных, строительных и иных работ. Порядок изъятия земельных участков регулируется ст. 49 ЗК РФ, реквизиции земельных участков – ст. 51 ЗК РФ, условия и порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд – ст. 55 ЗК РФ.

Невыполнение обязанностей, перечисленных в диспозиции нормы, т.е. невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования их по целевому назначению, заключается в бездействии, состоящем в несовершении предусмотренных законом и договором аренды или субаренды, решением о предоставлении земель для тех или иных целей во временное пользование действий, например, их рекультивации.

Обязанностями, которые не выполняет виновное в совершении данного правонарушения лицо, являются: рекультивация, т.е. комплекс мероприятий технического и биологического характера, направленных на восстановление нарушенных земель, возобновление обитания животных, растений, микроорганизмов и пр., агролесомелиорация. Так, п. 7 Приложения 1 к Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, утвержденной приказом Минприроды РФ от 25.05.1994 № 160, устанавливает, что под невыполнением обязанностей по приведению временно занимаемых земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, понимается несвоевременное или некачественное выполнение арендатором обязанностей по восстановлению земель, предусмотренных договором аренды земельного участка и утвержденной проектной документацией.

Несвоевременное выполнение обязанностей, указанных в ст. 8.8 КоАП РФ, состоит в совершении действий по приведению временно занимаемых земель в пригодное состояние, но после истечения срока, на который они были предоставлены договором аренды, если этот срок не был продлен в установленном порядке. Земли должны быть приведены в порядок по завершении изыскательских работ, в том числе проводимых путем почвенных, агрохимических, геоботанических, геоморфологических, геологических, химических и иных необходимых обследований. Одним из необходимых требований к ним является обеспечение восстановления участков земли и других природных объектов, нарушенных при проведении обследований (эта деятельность осуществляется на основании лицензий: краткосрочной, выдаваемой на срок до 12 месяцев; долгосрочной – на срок до пяти лет), а также после разработки месторождений полезных ископаемых после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации восстановления ранее отработанных площадей и др.

Таким образом, сроки временно занимаемых земель различаются в зависимости от целей их предоставления и субъектов, которым они предоставляются.

Административной ответственности подлежат любые действия по несоблюдению установленных разрешениями, лицензиями и договорами, арендными договорами сроков.

Субъективная сторона – вина в форме умысла или неосторожности.

Новой является ст. 7.16 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за незаконное предоставление земельных участков из состава земель историко-культурного назначения, а также незаконное изменение правового режима земельных участков указанных земель. Этот формальный состав является специальным по отношению к составам ст. 8.1, 8.39 КоАП РФ. Субъектами правонарушения могут быть только должностные лица, в чьем ведении находятся объекты историко-культурного назначения. Помимо этого состава КоАП РФ предусматривает в числе правонарушений, посягающих на такого рода объекты и режим их охраны, дополнительно состав нарушения требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны (ст. 7.13), в том числе требований по охране почв и земель в пределах их территории. Специальный состав проведения земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия предусмотрен ст. 7.14 КоАП РФ.