Вопросы исследования и обеспечения открытости законодательства России в рамках информационного права
Каждая эпоха создает свойственные ей приемы и средства общения и использования знаний. Выделение таких объектов, как "живая и мертвая вода", электричество (для пользы и для электрического стула), лазер, атомная энергия в качестве объектов научного исследования подтверждает возможность их использования как для прогресса, так и для разрушения, нанесения вреда уже достигнутому уровню развития общества, ставит проблему реакции на эти новые явления права. Это касается и информации. Возникает необходимость управлять, но не информацией, а действиями с ней, теми отношениями различных субъектов, которые используют информационный ресурс и коммуникации в соответствии с определенными целями.
Информационное право как отрасль, изучающая все виды информации, обязательно должно исследовать состояние правовой информации в совокупности всех отраслей законодательства с позиций их информационной природы и назначения. В связи с этим на первый план выходят вопросы: создания и использования информационных систем законодательства России в целом; подходов к формированию, систематизации и структурированию систем самого информационного законодательства РФ. Первое место при этом занимает вопрос о подходах к формированию электронной системы законодательства и других нормативных правовых актов в Российской Федерации.
Вопрос о создании системы законодательства в России стоит давно и практически начал решаться с момента создания Русской Правды, Уложений, собраний законодательства по разным признакам. Первое научное и системно организованное собрание законов Российской Империи было подготовлено Μ. М. Сперанским в первой четверти XIX в. Его работа в этой области описана в книге А. С. Чибиря- ева[1] и в работе В. Томсинова, вышедшей в серии "Жизнь замечательных людей" в 2006 г.[2] Значение его трудов для развития науки государственного управления рассмотрено нами[3] в работе с приложением рукописи самого М. Сперанского "Руководство к познанию законов". В СССР издавалось Собрание законодательства СССР. Но все это было до использования вычислительной техники в сфере законодательства. Мы уже описывали Концепцию правовой информатизации 1993 г. и ее стержень – Российскую автоматизированную систему информации о нормативных актах (РЛСИНЛ). На этой основе строится деятельность частных структур, создающих электронные системы законодательных и иных нормативных правовых актов в Российской Федерации. В связи с обеспечением системного развития информационного законодательства затронем два вопроса.
Первый касается отсутствия федерального закона о нормативных правовых актах, который бы формально установил систему этих актов, их иерархию и связь, а также требования к подготовке, изданию и представлению в электронной форме эталонных экземпляров источников правовой информации.
Второй вопрос касается нормативного установления юридической силы электронной формы закона и иной формы правового акта в процессе принятия управленческих и судебных решений. Опыт централизованных систем правовой информации, прежде всего законодательства за рубежом, изучался в ИГП РАН, на основе проведенного исследования имеются публикации Э. В. Талапиной и других сотрудников сектора информационного права[4].
Одним из шагов к решению задач повышения правовой культуры остается шаг по выработке и принятию федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Более 30 лет идея такого закона обсуждается, однако результаты нулевые. Сложно мобилизовать волю самих органов законодательной власти ввести в правовое русло свою собственную деятельность и обеспечить основу легитимности правотворчества всех органов публичной власти. Тем не менее это задача важная и ее замораживание чревато дальнейшей девальвацией методов правового регулирования всех общественных процессов. Такой закон нужен. Более того, в связке с ним необходим и федеральный конституционный закон "О федеральных конституционных законах и федеральных законах". Уже упоминалось о триаде этих органических законов, в число которых включается и федеральный конституционный закон "О Парламенте Российской Федерации". Однако отношение к последнему проекту неоднозначное. Есть мнение, что можно обойтись регламентами, которые принимают сами палаты Федерального Собрания РФ.
Федеральный закон о нормативных правовых актах, несомненно, закрепляет общие принципы и требования к процедурам работы в области создания любого уровня нормативных правовых актов – предмет именно этого закона. Он является связующим звеном в проведении административной и правовой реформ и призван упорядочить нормотворческую деятельность органов государственной власти на основе соблюдения и укрепления авторитета и действенности законов РФ и развивающих их подзаконных нормативных актов. Только на этой основе можно создать условия для нормального функционирования всей системы публичной власти в рамках закона, консолидации всех сил страны для дальнейшего развития российского общества.
Внимание к значению правовой информации и в первую очередь к законодательству через усиление значения открытой информации, открытых данных и нормативное закрепление механизмов учета общественного мнения и конкретных предложений при обсуждении проектов нормативно-правовых решений через диалоговые информационные системы (Указ Президента РФ от 04.03.2013 № 183) создает условия для предметного использования информационных технологий в процессе правотворчества.
А. Быстрицкий, председатель государственной радиовещательной компании "Голос России", подчеркивая, что "один из самых серьезных новых коммуникационных вызовов – правовой"[5], четко сформулировал вопросы, которые обнаруживают параллель существования традиционного и сетевого общества. В перечень этих вопросов он включает: 1) безопасность, 2) трансграничность, 3) авторское право, 4) соотношение частноправового и публично-правового пространства, 5) достоверность информации в Интернете и ответственности за недостоверность, 6) право па факт,
7) субъективность и анонимность в Интернете.
Этот круг проблем, и еще более широкий их состав, уже несколько лет назад включен в Концепцию развития информационного законодательства Российской Федерации[6].
Достижению успехов в информатизации, как отмечает вышеназванный автор, препятствуют в первую очередь издержки развития законодательства по трем малопересекающимся и согласованным по целям и методам направлениям правового регулирования отношений в области:
1) технологической – отечественное производство софта (в основном программного обеспечения) и компьютерных систем (компьютерной техники, средств обработки и передачи информации) – сферы информационных технологий, формирования необходимой инфраструктуры для информатизации как можно большей области общественных отношений;
2) организационной – использование информационных технологий, информационных ресурсов в модернизации управления, производства, социальной сферы, государственных и муниципальных услуг, которое аккумулировалось до 2010 г. в мероприятиях ФЦП "Электронная Россия" и деятельности электронного правительства (Э-правительства);
3) правореализующей – слабая готовность органов публичной власти, государственной и муниципальной службы к требованиям инноваций на основе информационных технологий, что могло быть предотвращено при более успешном проведении административной реформы.
В 2013 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ подготовлен новый вариант Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Его обсуждение показывает, что еще предстоит немалая работа по его шлифовке и уточнению. И в данном случае еще не обнаруживается органической связи правового творчества с возможностями использования информационных технологий. В данной концепции в ст. 65 и ст. 110 акцентируется внимание на официальном сайте органа, принимающего акт, а также на иных формах информирования. Но нс придается значения механизму и статусу официального электронного опубликования этих актов в едином государственном официальном электронном источнике законов и иных НПА, значению создания Государственной автоматизированной системы " законодательство". Упущен и вопрос о правовом мониторинге и его результатах при создании новых правовых актов.
Слабая работа в области комплексного и согласованного позитивного регулирования информационных процессов и отношений при стремлении каждого из названных направлений к самостоятельности негативно сказывается на обеспечении безопасности всех ресурсов информатизации общества и результатах их использования. Это касается в первую очередь обеспечения безопасности прав и обязанностей субъектов в этой сфере, их использования в инновационных процессах в управлении на базе информационных технологий.
Помимо того, что каждая из названных областей отношений – технологическая, организационная и правореализующая – рассматривается как самостоятельный объект правового регулирования в практике социума, проблема их взаимосвязанности в едином процессе усугубляется еще и за счет того, что каждое из названных направлений ориентировано на принципы прежде всего экономического интереса. На первое место выносится интерес к получению прибыли в своей зоне действия, и в меньшей мере проявляется забота о служении целям общества, о развитии человеческого фактора в новых условиях.
Очень важно при разработке проекта закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации не упустить проблему нормативного урегулирования статуса федерального электронного центра правовой информации (ГАС "Законодательство") и определить структуру центра и системы правового мониторинга. Тема правового мониторинга чрезвычайно важна и образует самостоятельный институт информационного права. Он рассматривается в следующей главе учебника.