Внутренняя компетенция Европейского Союза
Внутренняя (внутриполитическая) компетенция Европейского Союза – это компетенция, предметом которой являются общественные отношения, складывающиеся внутри ЕС.
В рамках своей внутренней компетенции ЕС может регулировать как отношения, затрагивающие несколько государств-членов
(например, в контексте свободы передвижения товаров на едином внутреннем рынке ЕС), так и отношения, которые складываются внутри одного-единственного государства-члена (например, в контексте мероприятий ЕС по охране окружающей среды или защите потребителей).
Во внутреннюю компетенцию ЕС также включаются отношения, возникающие при пересечении людьми, товарами, капиталами внешних границ ЕС, т.е. границ государств-членов со странами, не входящими в ЕС (третьими странами). Например, к внутренней компетенции ЕС относятся такие направления деятельности Союза, как общая визовая, иммиграционная политика и политика предоставления убежища, предметом которых являются условия въезда и пребывания в ЕС граждан третьих стран. Аналогичным образом, установление таможенных пошлин и сельскохозяйственных сборов на товары, ввозимые на единую таможенную территорию ЕС или вывозимые с этой территории, также является вопросом внутренней компетенции ЕС.
Напротив, когда Союз в качестве субъекта международного права вступает во взаимосвязи с третьими странами или международными организациями, то подобные отношения международно-правового характера выступают объектом его внешней компетенции, рассматриваемой в 3.5.
Основным источником полномочий институтов ЕС в рамках внутренней компетенции выступает часть третья "Внутренняя политика и деятельность Союза" ДФЕС, насчитывающая 24 раздела по различным сферам внутренней компетенции.
Некоторые полномочия в области внутренней компетенции также закрепляются в других частях ДФЕС, а полномочия по регулированию использования ядерной энергии, осуществляемые институтами ЕС в рамках Европейского сообщества по атомной энергии, – в Договоре о Евратоме (раздел II "Положения по содействию прогрессу в области ядерной энергии"),
Внутренний рынок, налогообложение и охрана конкуренции
Исторически первой задачей европейской интеграции, поставленной перед предшественниками современного ЕС (Европейскими сообществами), являлось объединение национальных экономик государств-членов в единый народнохозяйственный комплекс – "общий рынок" (англ. common market; франц. marche commun).
Термин "общий рынок", пришедший в право ЕС из экономической науки, в дальнейшем был заменен термином "внутренний рынок" (англ. internal market; франц. marche interieur). Данный термин призван подчеркнуть, что в рамках ЕС существует подлинное единое экономическое пространство, имеющее государственно-подобный характер (внутренний рынок ЕС в целом). В то же время в связи с сохранением Лиссабонским договором Евратома параллельно "внутреннему рынку" ЕС продолжает функционировать "общий ядерный рынок" Евратома (франц. marche commun nucleaire), который подчиняется специальной главе Договора о Евратоме 1957 г. (в редакции Лиссабонского договора).
Официальное определение внутреннего рынка ЕС было включено в учредительные документы еще Единым европейским актом 1986 г. (см. 1.4). В настоящее время оно закреплено в § 1 ст. 26 ДФЕС, который гласит: "Внутренний рынок охватывает пространство без внутренних границ, в котором согласно положениям Договоров обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов".
Промежуточным этапом на пути создания внутреннего рынка ЕС послужило образование таможенного союза (англ. customs union; франц. union douaniere), ставшее реальностью еще в 1968 г. Благодаря созданию таможенного союза территории государств- членов были объединены в единую таможенную территорию, внутри которой отменены таможенные пошлины и равнозначные сборы для всех товаров (в том числе импортированных из третьих стран), а на внешних границах действует общий таможенный тариф.
В настоящее время таможенный союз является одним из аспектов функционирования внутреннего рынка ЕС, обеспечивая свободное передвижение товаров по территории ЕС: "Союз включает в себя таможенный союз, который распространяется на весь товарооборот и предполагает запрещение между государствами- членами таможенных пошлин на импорт и экспорт и любых равнозначных сборов, а также принятие общего таможенного тарифа в их отношениях с третьими странами" (ст. 28 ДФЕС).
Неотъемлемым аспектом юридической модели внутреннего рынка также выступают положения об охране конкуренции на всем пространстве ЕС. Эти положения (правила конкуренции) относятся как к предприятиям (например, запрет антиконкурентных соглашений – ст. 101 ДФЕС, или запрет злоупотребления доминирующим положением – ст. 102 ДФЕС), так и к государствам-членам (например, запрет государственной помощи предприятиям, когда такая помощь "искажает или угрожает исказить конкуренцию путем создания преимуществ для отдельных предприятий и производств" – ст. 107 ДФЕС).
Важность мероприятий ЕС по охране конкуренции подчеркнута в Протоколе о внутреннем рынке и конкуренции, приложенном к учредительным документам ЕС Лиссабонским договором 2007 г. Согласно Протоколу внутренний рынок Союза должен включать в себя "систему, гарантирующую недопустимость искажений конкуренции". С этой целью Союз принимает все необходимые меры "в рамках положений Договоров", в том числе с использованием резервных (дополнительных) полномочий, вытекающих из "условия гибкости" ст. 352 ДФЕС.
В контексте регулирования внутреннего рынка осуществляется и деятельность ЕС в области налогообложения. Соответствующие правила учредительных документов запрещают государствам-членам дискриминировать с помощью более высоких налогов продукцию из других государств-членов (ст. 110 ДФЕС) и поручают Совету ЕС провести гармонизацию косвенных налогов, "насколько такая гармонизация необходима с целью обеспечить создание или функционирование внутреннего рынка и не допустить искажений конкуренции" (ст. 113 ДФЕС).
В целях издания на европейском уровне законодательства в отношении прямых налогов, специально не отнесенных к компетенции ЕС, используются резервные (дополнительные) полномочия, вытекающие из ст. 115 ДФЕС (см. 3.1).
Внутренний рынок как сфера компетенции Союза предусматривает осуществление его институтами ЕС двух видов мероприятий.
Во-первых, это охранительные мероприятия, т.е. меры, призванные воспрепятствовать нарушению правил внутреннего рынка, непосредственно закрепленных в учредительных документах, прежде всего, свобод передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов.
Надзор за соблюдением этих правил, как и других норм права ЕС, осуществляет Европейская комиссия, которая при необходимости (если государство-член не устраняет нарушение в назначенный ею срок) может привлечь его к ответственности перед Судом ЕС. Например, в решении но делу С-400/08 от 24 марта 2011 г. Суд ЕС по иску Комиссии признал законодательство Испании, ограничивающее открытие крупных торговых центров, не соответствующим правилам ДФЕС[1]. Испания обязана в кратчайшие сроки внести изменения в соответствующие правовые акты.
Еще более широкими полномочиям ЕС наделен в области контроля и наказания за нарушение правил конкуренции на внутреннем рынке. Эти полномочия также возложены на Европейскую комиссию, которая вправе, например, налагать штрафы на предприятия, санкционировать или запрещать объединение предприятий, предоставление государственной помощи предприятиям.
Во-вторых, ЕС осуществляет регулятивные мероприятия, посредством которых устанавливаются нормы вторичного права, содействующие эффективному функционированию внутреннего рынка ЕС. Регулятивные мероприятия, как правило, оформляются законодательными актами, принимаемыми законодательными институтами ЕС (Европейским парламентом и Советом) по предложению Комиссии. Например, в соответствии со ст. 46 ДФЕС "Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой и после консультации с Экономическим и социальным комитетом, посредством директив или регламентов принимают меры, необходимые для реализации свободного передвижения работников".
В аналогичном порядке принимаются директивы по обеспечению свободного передвижения субъектов предпринимательской деятельности и услуг (ст. 53 ДФЕС). На базе этой статьи Европейским парламентом и Советом ЕС, например, были приняты Директива 2006/123/ЕС от 12 декабря 2006 г. об услугах на внутреннем рынке[2] и Директива 2005/36/ЕС от 7 сентября 2005 г. о признании профессиональных квалификаций[3].
Полномочия ЕС в области внутреннего рынка также послужили основой для проведения Союзом гармонизации законодательства государств-членов по различным отраслям права в экономической сфере: техническое регулирование, банковское, страховое право, законодательство о рынке цепных бумаг, право интеллектуальной собственности и т.д. Например, возникновение банковского права ЕС исторически было обусловлено потребностью обеспечить создание и полноценное функционирование единого рынка банковских услуг внутри ЕС в целом. В связи с этим в преамбуле важнейшего источника банковского права ЕС – Директиве 2006/48/ЕС Европейского парламента и Совета от 14 июня 2006 г. о доступе к деятельности кредитных учреждений и ее осуществлении[4] – отмечается, что данная Директива выступает "существенным инструментом для создания внутреннего рынка ... в секторе кредитных учреждений".
В соответствии со ст. 4 ДФЕС внутренний рынок ЕС выступает сферой компетенции ЕС, относящейся к категории совместной компетенции. Это означает, что государства-члены не лишены права устанавливать дополнительные правила по вопросам функционирования внутреннего рынка в части, не противоречащей праву ЕС.
В то же время некоторые аспекты внутреннего рынка отнесены к исключительной компетенции Союза, где государства- члены полностью отказались от суверенных прав в пользу ЕС. Этими аспектами согласно ст. 3 ДФЕС являются таможенный союз (введение и регулирование таможенных пошлин и, в целом, общего таможенного тарифа на внешних границах ЕС), установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка ЕС.
Поскольку внутренний рынок выступает экономическим базисом для всей европейской интеграции, его правовой режим и соответствующие полномочия ЕС закреплены в первых разделах части третьей "Внутренняя политика и деятельность Союза" ДФЕС. Это раздел I "Внутренние положения", имеющий вводный характер (именно здесь, в ст. 26 закреплено процитированное выше определение внутреннего рынка ЕС), и конкретизирующие его раздел II "Свободное передвижение товаров", раздел IV "Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов". Правила конкуренции и налогообложения на внутреннем рынке вместе с соответствующими полномочиями институтов Союза изложены в разделе VII "Общие правила о конкуренции, налогообложении и сближении законодательств".