Лекция 7. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ О КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Компетенция – область возможного и должного поведения субъектов властеотношений, входящая в правовой статус указанных субъектов наряду с их правосубъектностью, ответственностью, гарантиями их деятельности. Компетенцию какого-либо субъекта определяют обычно путем закрепления его предметов ведения, полномочий, указания на территорию осуществления полномочий в рамках заданных предметов ведения.
Предмет ведения – область отношений, в которой вправе и должен действовать субъект.
Полномочие – закрепленная за субъектом в пределах того или иного предмета ведения обязанность действовать определенным образом (совершать действия, операции), выступающая и как его право. Скажем, полномочие органа власти по осуществлению контроля в отношении нижестоящих органов и организаций как обязанность означает, что названный орган не вправе уклоняться от его осуществления, не может его не осуществлять, вправе передавать его другим органам только в нормативно установленных случаях. Однако поскольку это полномочие является и правом органа власти, то иные субъекты обязаны способствовать его осуществлению, не могут ему препятствовать. Для описания предметов ведения, полномочий используются такие категории, как цели, задачи, функции, направления деятельности, обязанности и др.
Иногда наряду с полномочиями (обязанностями) за субъектами властеотношений закрепляют публичные права. Под правами в таком случае обычно понимают публичные возможности органа власти, которые одновременно не имеют значения его обязанностей. Так, например, высшие суды страны обладают правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ. Очевидно, что это именно их право, а не обязанность. Представляется, что подобные права наряду с предметами ведения и полномочиями составляют компетенцию их обладателей. Тогда компетенция органа власти предстает как совокупность его предметов ведения, уточняемых в его полномочиях и публичных правах. Органы власти также наделяются правами, обязанностями юридического лица. Данные права, обязанности не входят в компетенцию органов власти, поскольку осуществляются последними как участниками гражданского оборота.
Территория осуществления полномочий (территория компетенции) – территория, на которую непосредственно распространяются полномочия субъекта властеотношений, в пределах которой действуют его решения. Решения субъекта властеотношений могут применяться и за пределами его территории, например, судами. Кроме того, указанный субъект может осуществлять определенные действия за пределами своей территории, вступая в отношения с вышестоящими органами власти, органами власти иных территорий и т.д. Однако применение решений субъекта властеотношений за пределами его территории, его внешняя деятельность не означают распространения власти субъекта за пределы его территории. Так, например, применение российским судом для разрешения конкретного дела закона иностранного государства не означает того, что этот закон непосредственно действует на территории России.
Компетенция политико-территориальных образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) получает уточнение и развитие в компетенции соответствующих органов власти, должностных лиц. Одни из них непосредственно осуществляют полномочия, права своих политико-территориальных образований (первичные органы власти; для Российской Федерации, субъектов РФ – высшие органы власти), а другие действуют в пределах полномочий, которыми их наделили первичные органы власти или население на референдумах.
В компетенцию политико-территориальных образований, органов власти, должностных лиц могут входить наряду с их собственными полномочиями те полномочия, что переданы (делегированы) им иными властными субъектами. В свою очередь в число собственных полномочий названных субъектов могут входить их исключительные полномочия. Это полномочия, которые никто у их обладателей не вправе изъять. Однако и обладатели исключительных полномочий сами не вправе их передавать кому-то еще.
Основным звеном компетенции муниципальных образований являются вопросы местного значения. Федеральный законодатель определяет их как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Следовательно, вопросы местного значения получают детализацию в компетенции органов местного самоуправления и вопросах, которые могут выноситься на местный референдум (сход, голосование граждан по вопросам местного значения).
Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ . Вопросы местного значения составляют собственную компетенцию муниципальных образований. Они не могут передаваться органам государственной власти, за исключением законодательно установленных случаев временного осуществления органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления (ст. 75 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ). Однако органы местного самоуправления поселений и муниципальных районов вправе делегировать друг другу осуществление части своих полномочий, а следовательно, части компетенции своих муниципальных образований. (То, что входит в компетенцию органа публично-территориального образования, по определению является частью компетенции самого политико-территориального образования.)
Большинство вопросов местного значения сформулированы широко, как предметы ведения (например, организация электро-, тепло-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; создание условий для массового отдыха жителей). Некоторые вопросы определены уже, как полномочия (формирование, утверждение, исполнение бюджета; установление, изменение, отмена местных налогов и сборов). В ряде случаев законодатель говорит о правах муниципальных образований. Так, муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Они вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг.
Отнесение законодателем к числу вопросов местного значения владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом связано с тем, что осуществление органами местного самоуправления указанных правомочий от имени муниципального образования как собственника муниципального имущества предполагает принятие ими публично-властных решений в процессе управления соответствующими имущественными объектами.
Федеральный законодатель расширяет компетенцию муниципальных образований за счет очерчивания возможностей органов местного самоуправления по решению публичных дел, выходящих за рамки вопросов местного значения. Во-первых, это отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления наделяются федеральными законами и законами субъектов РФ. Во-вторых, это государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления не наделены, но в осуществлении которых они вправе принимать участие в силу предписаний федеральных законов, конечно, по согласованию с соответствующими органами государственной власти. В-третьих, это публичные дела, которые прямо не отнесены к компетенции органов местного самоуправления иных муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами, законами субъектов РФ. Такие публичные дела могут решаться за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Очевидно, что полномочия, права, осуществляемые органами местного самоуправления за рамками вопросов местного значения, должны рассматриваться и как часть компетенции соответствующих муниципальных образований. Особенность этой части компетенции муниципальных образований заключается в том, что составляющие ее полномочия вправе осуществлять только органы местного самоуправления (а также сходы граждан, наделенные полномочиями представительного органа муниципального образования).
Исходя из отраслевого признака, можно выделить 14 основных групп вопросов местного значения, что, конечно, не исчерпывает их полного набора. Перечислим эти группы, назвав для примера отдельные вопросы местного значения, их составляющие.
1. В области бюджетной, финансово-кредитной работы в ведении муниципальных образований – формирование, утверждение, исполнение бюджетов муниципальных образований, контроль за их исполнением, установление, изменение, отмена местных налогов и сборов. К ведению муниципальных районов в данной области относится также выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.
2. В области управления муниципальным имуществом в ведении муниципальных образований – владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Сюда же примыкает управление объектами муниципального хозяйства, в том числе муниципальными унитарными предприятиями.
3. В области муниципального хозяйства в ведении поселений – организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, создание, ОГЛАВЛЕНИЕ и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, а в ведении муниципальных районов – организация в границах районов электро- и газоснабжения поселений.
4. В области дорожного строительства, транспорта в ведении поселений – дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов соответствующих поселений и осуществление иной дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ. В ведении муниципальных районов здесь дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов и осуществление иной дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ.
5. В области благоустройства в ведении муниципальных образований – утверждение правил благоустройства территории поселения; организация благоустройства территории поселения, включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и ОГЛАВЛЕНИЕ малых архитектурных форм; использование, охрана, защита, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий.
6. В области связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания в ведении муниципальных образований – создание условий для обеспечения жителей соответствующими услугами.
7. В области сельского хозяйства к ведению поселений отнесено содействие в развитии сельскохозяйственного производства, а к ведению муниципальных районов – создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
8. В области градостроительства, землепользования в ведении поселений – утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения. В данной области в ведении муниципальных районов – утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.
9. В области жилищного строительства в ведении муниципальных образований – организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.
10. В области образования в ведении, например, муниципальных районов – организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий но финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время.
11. В области социальной работы в ведении поселений – обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством.
12. В духовно-культурной области в ведении муниципальных образований – организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, их охрана, создание музеев, создание условий для развития местного традиционного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения, обеспечение условий для развития массовой физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий.
13. В области здравоохранения в ведении муниципальных районов – создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района. В ведении поселений и муниципальных районов находится также создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.
14. В области охраны общественного порядка, безопасности в ведении муниципальных районов – организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; в ведении поселений – обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. В ведении поселений и муниципальных районов – также организация и осуществление мероприятий по территориальной и гражданской обороне, защите населения и территории поселений от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
В компетенции городских округов в перечисленных областях, как уже было сказано выше, объединены по общему правилу полномочия поселений и муниципальных районов.
В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ перечислены отдельно вопросы местного значения поселений (городских, сельских), муниципальных районов и городских округов. Так, вопросы местного значения городских, сельских поселений нацелены на проблемы собственно поселений, а вопросы местного значения муниципальных районов имеют ярко выраженную межпоселенческую природу. Если, например, поселения обладают полномочием по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах поселения, то к ведению муниципальных районов отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.
В то же время у муниципальных районов имеются полномочия, отсутствующие у поселений. В их числе организация охраны общественного порядка муниципальной милицией; выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета муниципального района.
При установлении компетенции муниципальных районов (их органов местного самоуправления) законодатель учитывает то, что на территории муниципальных районов необходимо в ряде случаев решать не только задачи межпоселенческого уровня, единые для всех поселений, входящих в их состав, но и задачи поселенческого уровня. Например, это необходимо делать в населенных пунктах района, не входящих в состав конкретных поселений. Поэтому Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ установил, что органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях. В том числе полномочиями органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
В компетенции городских округов имеются вопросы местного значения, присущие как городским поселениям, так и муниципальным районам. Дело в том, что территория городских округов включает не только населенные пункты (города, иногда поселки), но и межселенные территории. Не случайно в некоторых субъектах РФ бывшие муниципальные районы были преобразованы в городские округа.
Компетенция внутригородских муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге, источники доходов их местных бюджетов, состав их муниципального имущества определяются законами Москвы и Санкт-Петербурга, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
А. А. Уваров предлагает выделять четыре группы вопросов местного значения в зависимости от участия государства в их регулировании. Первая группа – вопросы, по которым органы местного самоуправления осуществляют вспомогательные функции в предусмотренных законодательством рамках для решения общих с государственными органами задач (охрана общественного порядка, участие в охране окружающей среды, обеспечение противопожарной безопасности и др.). Вторая группа – вопросы, в рамках которых органам местного самоуправления предоставляется возможность создания собственного механизма их решения, исходя из выделенных им законодательством участков управления (организация, ОГЛАВЛЕНИЕ и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения, обеспечение социальной поддержки граждан). Третья группа – вопросы, в решении которых юридическая самостоятельность местного самоуправления сочетается с технологической зависимостью от государства и его структур (энерго-, газо-, тепло- и водоснабжение и канализация, муниципальное дорожное строительство, регулирование планировки и застройки муниципальных образований и др.). Четвертая группа – вопросы, в рамках которых органы местного самоуправления относительно свободны и самостоятельны в законодательно очерченных пределах как при принятии решений, так и в нормативно-правовом регулировании порядка осуществления указанных вопросов (комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, ОГЛАВЛЕНИЕ и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений и др.) [1].