Формы и виды государственного и муниципального долга
Рассмотрим ОГЛАВЛЕНИЕ государственного и муниципального долга подробнее. В экономическом смысле государственный долг отражает накопленный бюджетный дефицит. Юридически государственный долг – это обязательства, возникающие:
• из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием;
• гарантий по обязательствам третьих лиц, другим обязательствам;
• принятых на себя РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием обязательств третьих лиц.
Такая трактовка государственного долга закреплена в Бюджетном кодексе РФ (гл. 14, ст. 97).
Динамика государственного долга в отношении к ВВП иллюстрируется рис. 7.5.
Рис. 7.5. Динамика государственного долга РФ и субъектов РФ в 2007–2012 гг., % к ВВП
По состоянию на 1 ноября 2013 г. объем государственного долга РФ составил 7,0 трлн руб. (табл. 7.2). На каждого российского гражданина приходится 49 тыс. руб. государственного долга, а в 2015 г. показатель составит уже 82 тыс. руб.
Таблица 7.2. Государственный долг РФ
|
Показатели |
01.01.2012 |
01.01.2013 |
01.11.2013 |
|
Совокупный государственный долг, млрд руб. |
5343,2 |
6519,9 |
7002,8 |
|
% ВВП |
9,6 |
10,4 |
10,5 |
|
Справочно: |
|||
|
Субфедеральный (региональный) долг, млрд руб. |
1172,2 |
1355,0 |
1468,0 |
|
% ВВП |
2,1 |
2,2 |
2,2 |
|
Муниципальный долг, млрд руб. |
215,5 |
245,3 |
249,5 |
|
% ВВП |
0,4 |
0,4 |
0,38 |
В среднесрочной перспективе планируется ежегодное привлечение средств на внутреннем рынке в сумме более 1 трлн руб., на внешнем – 7 млрд долл. В результате объем государственного долга будет ежегодно возрастать, достигнув к 2016 г. 11,7 трлн руб., или 14,4% ВВП. Тем не менее рост долга не будет активным. Макроэкономическим фоном его динамики является умеренный рост экономики, стабильный уровень инфляции, сохранение высоких цен на нефть, некоторое ослабление курса рубля на фоне неопределенности и дисбалансов в мировой экономике.
Умеренный рост долга объясняется сохранением дефицита федерального бюджета на относительно низком уровне (0,6– 0,8% ВВП в 2013–2016 гг.). Кроме того, введено бюджетное правило, по которому бюджетная политика становится более консервативной и расходы бюджета ограничиваются динамикой нефтегазовых доходов с учетом предельно допустимого дефицита бюджета в размере 1% ВВП. Поскольку дефицит традиционно финансируется за счет государственных заимствований, потребность в долговом финансировании будет ограничена. Одновременно бюджетное правило не связывает жестко масштабы займов с размером дефицита. Это позволяет в благоприятные периоды занимать больше 1% ВВП. Наконец, бюджетное правило объективно способствует повышению статуса РФ как ответственного заемщика, позитивно отразится на суверенных кредитных рейтингах.
Более подробно представление о структуре государственного долга по отдельным классификационным признакам дает рис. 7.6.
Рис. 7.6. Классификация государственного долга
Классификация государственного долга по статусу заемщика отражает федеративное устройство страны, в соответствии с которым долги могут накапливаться на любом уровне государственного управления.
Способ обращения долга подразумевает, что государственный долг может иметь вид рыночного, представленного в виде государственных ценных бумаг, торгуемых на рынке, и нерыночного, представленного в виде прямых заимствований.
Признак деления по масштабу означает следующее. Капитальный государственный долг включает весь накопленный и еще непогашенный объем обязательств государства, в том числе доход по ним. Текущий государственный долг охватывает платежи долга и доходов по нему в текущем финансовом периоде.
Рассмотрим подробнее базовое деление долга на внутренний и внешний.
Внешний долг – обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).
Внутренний долг – обязательства, возникающие в валюте РФ, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).
Соотношение между внутренним и внешним долгом отражено на рис. 7.7. По состоянию на 1 ноября 2013 г. объем государственного долга Российской Федерации составил 7,0 трлн руб., в том числе внутренний долг – 5,21 трлн руб., внешний долг – 55,9 млрд долл. (эквивалентно 1,79 трлн руб.). Таким образом, доля внутреннего долга составляет 74% ВВП. К 2016 г. она повысится до 85%.
Рис. 7.7. Структура и динамика государственного долга Российской Федерации
Поддержание баланса между внутренними и внешними заимствованиями является принципиальным вопросом в долговой политике. Глобальный характер современной экономики естественным образом породил активный рост международных заимствований при одновременном статусе одной и той же страны и как кредитора, так и должника. Позиция нетто-кредитора или нетто-должника определяется множеством факторов. Однако для России с учетом важности развития эффективного внутреннего рынка государственного долга и неопределенности конъюнктуры мирового рынка современным приоритетом долговой политики являются заимствования на внутреннем рынке капитала. Он играет и будет играть ведущую роль как источник финансирования бюджетного дефицита. В результате формируется внутренний государственный долг.
Государственный внутренний долг РФ (internal debt). Это долг, номинированный в национальной валюте[1]. На 1 ноября 2013 г. объем государственного внутреннего долга РФ составил 5211 млрд руб. Это составляет 7,8% ВВП. Законом о бюджете установлен верхний предел государственного внутреннего долга РФ:
• на 1 января 2015 г. – 7245 млрд руб.;
• на 1 января 2016 г. – 8466 млрд руб.;
• на 1 января 2017 г. – 9335 млрд руб.
В состав государственного внутреннего долга Российский Федерации, субъекта РФ, муниципального долга входят:
• основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, субъекта РФ, муниципальным ценным бумагам;
• объем основного долга по кредитам, полученным РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием;
• объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием от бюджетов других уровней;
• объем обязательств по государственным гарантиям, представленным РФ, субъектом РФ, муниципальным гарантиям.
Из общей суммы рыночный долг, представленный эмиссией государственных бумаг, составляет 83% общего долга (следовательно, на долю кредитов и госгарантий приходится 17%). По мере развития финансового рынка инвесторы все в большей степени нуждаются в размещении части своего портфеля именно в государственные ценные бумаги – традиционно наиболее надежные и ликвидные инструменты. Таким образом, в развитии рынка государственного долга в виде бумаг одинаково заинтересованы и эмитент в лице государства, и инвесторы. Превалирование в государственном долге эмиссии ценных бумаг типично для развитых стран. В США практически вся задолженность федерального правительства (99%) приходится на государственные ценные бумаги. Рынок американских государственных долговых обязательств является самым крупным в мире.
На внутреннем рынке капитала обращаются следующие бумаги:
• ОФЗ–ПД – облигации федерального займа с постоянным доходом, фиксированный купон по которым выплачивается раз в год. Их удельный вес составляет 59%;
• ОФЗ–АД – облигации с амортизацией долга, т.е. с периодическим погашением его основной суммы. Доля этих бумаг – 25%;
• ГСО–ППС – государственные сберегательные облигации с постоянной процентной ставкой купонного дохода;
• ГСО–ФПС – облигации с фиксированной процентной ставкой купонного дохода[2]. На долю обоих видов ГСО приходится 14%.
• ОВОЗ – облигации внутренних облигационных займов Российской Федерации. Их удельный вес – немногим более 2%.
Облигации федерального займа – самый крупный сегмент рынка и основной источник финансирования дефицита бюджета. Объем размещения в 2012 г. составил 795 млрд руб. За 10 лет, с 2003 г., рынок внутренних бумаг вырос более чем в десять раз, а с 2007 г. до конца 2012 г. объем внутреннего рынка госбумаг утроился и достиг 3,2 трлн руб. (рис. 7.8).
Рис. 7.8. Объем внутреннего рынка государственных ценных бумаг РФ, млрд руб.
На рынке обращаются выпуски с крупными объемами в обращении и стандартными сроками до погашения (3, 5, 10, 15 и 30 лет). Погашаемые в эти сроки выпуски государственных облигаций наиболее востребованы инвесторами. Эталонными выпусками считаются размещенные на аукционах трехлетние и новые пятилетние выпуски, а также (впервые после кризиса 2008 г.) пятнадцатилетние государственные облигации. В 2012 г. состоялся 51 аукцион по размещению ОФЗ.
Динамика и структура выпусков внутренних бумаг представлены на рис. 7.9.
Рис. 7.9. Эмиссия ОФЗ и ГСО, млрд руб.
В общем объеме рынка государственных бумаг рынок для внутреннего инвестора превышает 70%. Рынок внутренних государственных бумаг занимает почти половину (45%) всего долгового рынка России (табл. 7.3). При этом он растет быстрее, чем рынок корпоративных долгов и рынок регионального и муниципального долга.
Таблица 7.3. Рынок корпоративных и государственных облигаций в 2012 г.
|
Виды бумаг |
Объем в обращении, млрд руб. |
Среднедневной оборот, млрд руб. |
|
Корпоративные облигации |
3821,3 |
17,2 |
|
ОФЗ |
3087,0 |
15,0 |
В анализе долга часто используется деление долговых обязательств РФ по срокам: краткосрочные (до 1 года); среднесрочные (до 5 лет); долгосрочные (до 30 лет). По долговым обязательствам РФ и ее субъектов сроки погашения не могут превышать 30 лет, по обязательствам муниципальных образований – 10 лет.
Приоритетом развития рынка государственных бумаг является курс на удлинение сроков заимствований. В структуре государственного долга развитых западных стран доля долгосрочных обязательств составляет около 55%. В России доля долгосрочных бумаг пока невысока. На долю облигаций со сроком погашения свыше 10 лет приходится 24%, а 2/3 рынка составляют облигации сроком от 1 до 7 лет.
Учитывая позитивный опыт западных стран, Россия активизирует выпуск среднесрочных и долгосрочных ОФЗ: 5-, 10- и 15-летних бумаг. Так, в апреле 2011 г. впервые после кризиса 2008 г. был размещен 10-летний выпуск ОФЗ на сумму 17,2 млрд руб. с доходностью 7,99% годовых. В 2012 г. впервые размещены самые длинные ОФЗ сроком обращения 15 лет с погашением в 2027 г. В ходе размещения продано бумаг на 10 млрд руб., спрос инвесторов превысил предложение в пять раз, доходность составила 8,33%. В перспективе возможен выпуск 20-летних облигаций. Присутствие на рынке длинных ОФЗ упрощает выпуск аналогичных бумаг корпоративными заемщиками[3].
Для поддержания спроса на длинные бумаги необходима уверенность инвесторов в снижении инфляции и укреплении национальной валюты. Эмиссия краткосрочных, до одного года, государственных бумаг станет крайней мерой, применяемой лишь при неблагоприятной рыночной конъюнктуре, исключающей возможностей выпуска длинных бумаг.
Облигации федерального займа покупают разные инвесторы. Это консервативные держатели – Внешэкономбанк, Пенсионный фонд РФ, Банк России, а также нерезиденты, включая крупные международные фонды. Нерезиденты инвестируют преимущественно в долгосрочные бумаги, в отличие от кредитных организаций, осуществляющих вложения в ОФЗ на короткие сроки. Операции нерезидентов занимают примерно 6–7% рынка, в среднесрочной перспективе их доля увеличится до 10%, а в долгосрочной –до 25%. Они получили прямой и технологичный доступ на российский рынок, обеспеченный стандартным рыночным атрибутом – центральным депозитарием. Для нерезидентов в последние годы был либерализован доступ к операциям с ОФЗ через счета, открытые в международных депозитарно-клиринговых системах Euroclear Clearance System Public и Clearstream, снят запрет на внебиржевое обращение ОФЗ. Расширение базы инвесторов возможно также за счет негосударственных пенсионных фондов, крупных экспортеров. С целью качественного расширения базы инвесторов в ОФЗ будет рассмотрена возможность выпуска государственных ценных бумаг, обеспечивающих защиту от инфляции.
Государственный внешний долг РФ (external debt). Это долг, номинированный в иностранной валюте. Он включает:
• долговые обязательства РФ, возникающие в иностранной валюте и включающие объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией;
• объем основного долга по полученным Российской Федерацией кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.
Динамика государственного внешнего долга представлена на рис. 7.10.
Рис. 7.10. Внешний государственный долг Российкой Федерации на начало года, млрд долл.
На 1 ноября 2013 г. объем государственного внешнего долга Российской Федерации составил 55,9 млрд долл., или 2,3% ВВП. Законом о бюджете верхний предел государственного внешнего долга РФ установлен:
• на 1 января 2015 г. – 71,9 млрд долл. (55,3 млрд евро);
• на 1 января 2016 г. – 78,8 млрд долл. (60,6 млрд евро);
• на 1 января 2017 г. – 88,5 млрд долл. (68,1 млрд евро). Статистически категории долга представлены в табл. 7.4.
Таблица 7.4. Структура государственного внешнего долга РФ на 1 ноября 2013 г.
|
Категория долга |
Млн долл. |
Эквивалент млн евро |
|
Государственный внешний долг РФ (включая обязательства бывшего СССР, принятые РФ) |
55 890,7 |
40 671,5 |
|
Задолженность перед официальными кредиторами – членами Парижского клуба, не являвшаяся предметом реструктуризации |
173,6 |
126,3 |
|
Задолженность перед официальными кредиторами – не членами Парижского клуба |
1061,2 |
772,2 |
|
Задолженность перед официальными кредиторами – бывшими странами СЭВ |
946,7 |
688,9 |
|
Коммерческая задолженность бывшего СССР |
22,2 |
16,2 |
|
Задолженность перед международными финансовыми организациями |
1618,6 |
1177,8 |
|
Задолженность по внешним облигационным займам |
40 667,9 |
29 593,9 |
|
Задолженность по ОВГВЗ |
5,5 |
4,0 |
|
Государственные гарантии РФ в иностранной валюте |
11 395,0 |
8292,2 |