Бюджетный процесс в Российской Федерации

Бюджетный процесс – это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Бюджетный процесс строится в соответствии с БК РФ.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят:

– финансовые органы (Минфин России, Федеральное казначейство и др.);

– орган денежно-кредитного регулирования (Банк России);

– органы государственного (муниципального) контроля.

Каждый орган имеет свои задачи и свои бюджетные полномочия.

Участники бюджетного процесса:

Президент РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, Правительство РФ;

– органы законодательной (представительной) власти;

– органы исполнительной власти;

– органы денежно-кредитного регулирования;

– органы государственного и муниципального финансового контроля;

– органы государственных внебюджетных фондов;

– главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

– администраторы доходов, администраторы расходов, администраторы источников финансирования дефицита бюджета;

– иные органы (бюджетные учреждения, получатели бюджетных средств).

Органы представительной власти рассматривают, утверждают и контролируют исполнение федерального бюджета.

Органы исполнительной власти составляют и исполняют бюджеты, представляют отчеты об их исполнении.

Банк России разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, выполняет функции генерального агента по государственным ценным бумагам.

Органы государственного контроля контролируют исполнение бюджетов и государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов, целевых программ.

Главный распорядитель бюджетных средств распределяет бюджетные средства по получателям и распорядителям, утверждает сметы доходов и расходов, составляет бюджетную роспись (документ о поквартальном распределении доходов и расходов и источников финансирования дефицита бюджетов, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств), контролирует целевое использование бюджетных средств, их возврат, представляет сводный отчет об исполнении бюджета, выступает в суде от имени казны РФ.

Распорядитель бюджетных средств распределяет средства по подведомственным получателям, составляет бюджетную роспись, утверждает сметы доходов и расходов бюджетных учреждений, контролирует использование бюджетных средств.

Рассмотрим сущность бюджетного процесса на примере федерального бюджета. Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 мес. до начала очередного финансового года. Составление проекта бюджета основывается:

– на бюджетном послании Президента РФ;

– прогнозе социально-экономического развития на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета составляется перспективный финансовый план на три года. Бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному Собранию РФ не позднее 1 марта года, предшествующего очередному финансовому году. В бюджетном послании определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год. Прогноз социально-экономического развития разрабатывается на основе данных о социально- экономическом развитии за последний финансовый год и прогноза на планируемый финансовый год.

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объем и теми роста ВВП, а также уровень инфляции в очередном финансовом году.

С 1 января 2006 г. введена в действие новая схема бюджетного процесса, которая состоит из следующих этапов.

До 1 марта текущего года Правительство РФ утверждает макроэкономический прогноз на три года, уточняет порядок и сроки подготовки прогноза социально-экономического развития России, проекта перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

До 1 апреля текущего года Правительство РФ рассматривает основные параметры перспективного финансового плана, уточняет принципы и подходы к распределению бюджетных средств, приоритеты в их использовании; дает поручения по подготовке проектов правовых актов, влияющих на расходные обязательства России, а также проектов новых федеральных целевых программ. В то же время субъекты финансового планирования представляют в Правительство РФ первую часть докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности.

До 1 мая Правительство РФ утверждает основные положения своего доклада о результатах и целях бюджетной политики; рассматривает и вносит в Государственную Думу Федерального Собрания РФ новые законопроекты, влияющие на расходные обязательства; уточняет основные показатели макроэкономического прогноза. В эти же сроки субъекты финансового планирования представляют в Минфин России и МЭРТ (Министерство экономического развития и торговли) России обоснование проектов новых бюджетных целевых программ в пределах бюджетных ограничений.

До 1 июня Правительство РФ рассматривает и утверждает:

– основные направления денежно-кредитной политики, перспективный финансовый план на три года и основные характеристики проекта федерального бюджета на очередной финансовый год;

– новые федеральные целевые программы;

– уточненный объем действующих обязательств;

– основные показатели распределения бюджета принимаемых обязательств на три года.

До 10 июня Минфин России доводит до субъектов бюджетного планирования предельные объемы действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год и последующие два года.

До 1 июля субъекты бюджетного планирования представляют в Минфин России распределение средств бюджетов действующих и принимаемых обязательств по бюджетным целевым программам и статьям бюджетной классификации (на очередной финансовый год); уточненные доклады о результатах и основных направлениях деятельности. В эти же сроки Государственная Дума принимает федеральные законы, влияющие на формирование доходов и расходов федерального бюджета.

До 1 августа Минфин России уточняет проект бюджета.

До 26 августа Правительство РФ вносит в Государственную Думу проект федерального бюджета на очередной финансовый год. Одновременно с рассмотрением этого проекта рассматривается проект Федерального закона об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год.

Проект Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается в трех чтениях:

– до 20 сентября – I чтение (доходы и дефицит/профицит федерального бюджета, общий объем бюджета принимаемых обязательств и распределение средств бюджета действующих обязательств);

– до 20 октября – II чтение (распределение средств бюджета принимаемых обязательств между главными распорядителями; распределение межбюджетных трансфертов между субъектами РФ). В эти же сроки комитеты Государственной Думы и Совета Федерации обсуждают доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях их деятельности;

– до 15 ноября – III чтение (Федеральный закон о федеральном бюджете в целом; приложение к Федеральному закону по каждому главному распорядителю бюджетных средств федерального бюджета).

До 5 декабря проект Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается Советом Федерации и направляется на подпись Президенту РФ.

В целом осуществление реформы бюджетного процесса направлено на формирование эффективной бюджетной системы и ее ориентацию на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства.

В Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов. Органы исполнительной власти организуют исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Эти органы являются кассирами всех расходов и получателей бюджетных средств, осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. При этом действует принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех доходов и источников финансирования дефицита бюджета, осуществление всех расходов с единого счета бюджета.

Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи, которая составляется главным распорядителем по распорядителям и получателям бюджетных средств. На основании бюджетных росписей главных распорядителей составляется сводная бюджетная роспись и направляется в орган, исполняющий бюджет.

Уведомления о бюджетных ассигнованиях доводятся до распорядителей и получателей бюджетных средств, бюджетные учреждения составляют сметы доходов и расходов и представляют их на утверждение вышестоящему распорядителю, который их утверждает.

Орган, исполняющий бюджет, утверждает для распорядителей и получателей бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств. Бюджетное обязательство – это обязанность органа, исполняющего бюджет, совершать расходование средств определенного бюджета в течение определенного срока в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.

Получатели бюджетных средств составляют платежные и другие документы для совершения расходов и платежей в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Орган, исполняющий бюджет, проверяет эти документы и совершает разрешительную надпись. Расходование денежных средств осуществляется путем их списания с единого счета бюджета в размере подтвержденных бюджетных обязательств в пользу юридических и физических лиц.

Расходы бюджета могут быть сокращены. Если финансирование из бюджета сокращается не более чем на 5%, то ввести режим сокращения расходов может руководитель финансовых органов. Если финансирование сокращается более чем на 5%, но меньше чем на 10%, то ввести режим сокращения расходов могут Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления. Если финансирование сокращается более чем на 10%, то орган исполнительной власти представляет законодательному органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете.

Возможна блокировка расходов бюджета. Она осуществляется по решению руководящего финансового органа на любом этапе исполнения бюджета (например, при нецелевом использовании бюджетных средств).

Если доходы бюджета превышают утвержденные законом показатели, то превышение используется на покрытие дефицита и погашение долговых обязательств бюджета. При этом изменения в закон о бюджете не вносятся. Если превышение больше 10%, то вносятся изменения в закон о бюджете.

Главный распорядитель, распорядитель бюджетных средств имеют право перемещать ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5% лимита бюджетных средств, доведенного до получателя.

Размещение бюджетных средств на банковских депозитах и получение за счет этого доходов не допускаются.

Если лимит бюджетных средств не финансируется в полном объеме (за исключением случаев сокращения и блокировки расходов бюджета), то получатель бюджетных средств имеет право на компенсацию в размере недофинансирования. Компенсация осуществляется в соответствии с судебным актом.

Все доходы бюджета, источники финансирования дефицита и расходы бюджета подлежат бюджетному учету, основанному на едином плане счетов. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Представляет ее уполномоченный исполнительный орган в законодательный орган, контрольные органы и Федеральное казначейство. Годовой отчет об исполнении бюджета утверждает законодательный орган.

Финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря.

Контроль за исполнением бюджета осуществляют законодательные органы. Существуют следующие формы контроля:

– предварительный – в ходе обсуждения и утверждения проектов законов;

– текущий – в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов (комиссиями, рабочими группами законодательных органов власти);

– последующий – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Финансовый контроль осуществляют Минфин России, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Отчет об исполнении бюджета проверяется контрольными органами. Если исполнение бюджета не соответствует закону, то законодательный орган имеет право отклонить отчет об исполнении бюджета и обратиться в Прокуратуру РФ для привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Законодательный орган субъекта РФ, местного самоуправления вправе выразить недоверие соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, отозвать выборные должностные лица, привлечь к иным формам ответственности исполняющий орган или его должностных лиц.

К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

– предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

– блокировка расходов;

– изъятие бюджетных средств;

– приостановление операций по счетам в кредитных учреждениях;

– наложение штрафа;

– начисление пени;

– иные меры.

Применять вышеперечисленные меры имеют право руководители органов Федерального казначейства и их заместители. Основаниями для их применения могут быть:

– неисполнение закона о бюджете;

– нецелевое использование бюджетных средств;

– невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств;

– неперечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами;

– неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств их получателям;

– несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитов бюджетных обязательств;

– предоставление бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций с нарушением установленного порядка и др.

В соответствии с Инструкцией о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. № 35н, руководители управления Федерального казначейства по субъектам РФ имеют право применять следующие меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства:

– списывать в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, используемые не по целевому назначению, а также подлежащие возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек;

– списывать в бесспорном порядке суммы процентов за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возмездной основе, срок уплаты которых наступил;

– взыскивать в бесспорном порядке пени (в размере 1/300 ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки) за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, и уплату процентов за пользование этими средствами;

– взыскивать штрафы за нецелевое использование средств федерального бюджета, предоставленных на возмездной и возвратной основе, и др.