Великобритания

В Великобритании для проверки ведения учета в правительственных учреждениях и для оценки эффективности использования ими бюджетных средств в 1983 г. была создана Национальная служба аудита (National Audit Office, ΝΑΟ), возглавляемая Контролером и генеральным аудитором. Формально Контролер и генеральный аудитор (Comptroller and Auditor General) назначается монархом, но это происходит лишь после того, как Палата общин принимает решение о назначении на данную должность конкретного лица. Проект решения должен быть предложен премьер-министром и поддержан председателем Комитета по бюджету, который всегда является членом оппозиции. Таким образом, кандидатура Контролера и генерального аудитора должна получить поддержку обеих партий. Контролер и генеральный аудитор подотчетен Комитету по бюджету Парламента, который его назначает. Он же принимает бюджет Национальной службы аудита Великобритании.

Срок полномочий Контролера и генерального аудитора не ограничен, он может быть освобожден от своих обязанностей только Ее Величеством в случае, если она получит запрос, поддержанный и Палатой общин, и Палатой лордов. Положение Контролера и генерального аудитора позволяет ему быть абсолютно независимым, но парламент может осуществлять свою демократическую функцию и при его назначении, и при освобождении от должности, если это потребуется. Важно то, что действующее правительство не имеет возможности ни назначать, ни смещать Контролера и генерального аудитора с должности.

Комитет по государственному бюджету (Committee of Public Accounts) был образован в 1861 г. и осуществляет проверку расходования бюджетных средств правительственными министерствами и ведомствами. Комитет состоит из 15 членов Парламента и действует при поддержке независимой Национальной службы аудита.

В состав Национальной службы аудита входят семь подразделений, каждое из которых возглавляет помощник Контролера и генерального аудитора. Шесть из семи подразделений состоят из рабочих групп, возглавляемых директором. В сферу полномочий рабочих групп входит общее руководство проведением финансового аудита и аудита эффективности для департаментов и отделов, имеющих различную специализацию (информационные технологии, финансы, кадровые ресурсы). Седьмое подразделение состоит из рабочих групп, ответственных за другие функции, такие как организация работы и связи с общественностью.

В Национальной службе аудита работает примерно 800 человек, 620 из которых являются профессиональными аудиторами, остальные 180 – это персонал, обслуживающий работу службы^[1].

Работники ΝΑΟ обладают широким кругом навыков и знаний, имеют специальное образование, а также квалификацию профессиональных бухгалтеров. ΝΑΟ постоянно нуждается в работе исследователей, научных сотрудников и других специалистов, которые привлекаются из частных компаний и университетов. Примечательным является то, что четверть запланированного финансового аудита ΝΑΟ передает частным аудиторским фирмам путем заключения с ними контрактов. Проведение аудита эффективности передается частным компаниям гораздо реже. Такая стратегия позволяет ΝΑΟ постоянно заимствовать и совершенствовать методы и подходы к организации работы.

Контролер и генеральный аудитор обладает законными правами осуществлять проверку счетов государственных организаций и докладывать о результатах в Парламент. Его главной задачей является представление Парламенту своего заключения о целесообразности расходования средств государственного бюджета и о соответствии расходов поставленным целям. Результаты проверок незамедлительно попадают в Парламент Великобритании. При этом в среднем за год проводится около 60 таких проверок.

В Великобритании государственный аудит подразделяется на следующие виды: 1) финансовый аудит (financial audit); 2) аудит эффективности ("value for money" audit).

Основной целью финансового аудита, проводимого ΝΑΟ, является выработка независимого мнения о качестве финансовой отчетности государственного органа.

При проведении финансового аудита ΝΑΟ руководствуется Национальными стандартами по аудиту, разработанными Советом по аудиторской практике (Auditing Practices Board) в соответствии с требованиями Европейского Союза и стандартами IFAC. В ходе финансового аудита ΝΑΟ готовит предложения по совершенствованию внутреннего контроля и организации финансового менеджмента. ΝΑΟ оказывает методическую и консультативную помощь при проведении реформ бюджетного учета и управления в органах власти на основе коммерческих принципов, позволяющих значительно повысить качество финансовой информации.

В процессе проведения финансового аудита происходит сбор достаточного количества соответствующей информации, необходимой для обоснования независимой оценки финансовой отчетности. Для этого при проведении аудита необходимо удостовериться в том, что:

– финансовая отчетность имеет завершенный вид и соответствует предъявляемым к ней требованиям;

– все указанные активы и обязательства проверяемого субъекта соответствуют действительности и требованиям учетной политики;

– все произведенные операции отражены в финансовой отчетности и проведены в соответствии с законодательством.

В соответствии с международными стандартами при проведении финансового аудита особое внимание уделяется процессу планирования, который включает тщательное изучение деятельности самого проверяемого органа власти, а также внутренних и внешних факторов и рисков, с которыми сталкивается проверяемая организация. Только после того как вся информация, необходимая для понимания деятельности субъекта, собрана, начинается поэтапное планирование предстоящей проверки. В ходе финансового аудита также может быть проведена проверка деятельности службы внутреннего финансового контроля проверяемой организации, по результатам которой ΝΑΟ выносит свои предложения по совершенствованию службы.

В дополнение к аудиту финансовой отчетности министерств и ведомств в 1983 г. ΝΑΟ было поручено проверять экономичность и эффективность расходования бюджетных средств. В компетенцию Национальной службы аудита не входит оценка политики министерств, однако отрицательный отчет об эффективности расходования средств может привести к рассмотрению вопроса парламентским Комитетом по бюджету.

Ежегодно Национальная служба аудита проверяет счета около 500 государственных органов и организаций, а также публикует 50–60 отчетов об эффективности расходования средств, причем последние могут касаться как целой системы, так и одного крупного проекта. Служба определяет проблемные области для проверки в ходе мониторинга и аудиторской деятельности.

При проведении аудита эффективности основная работа прежде всего происходит при ежегодном определении сфер деятельности органов власти, в которых будет осуществляться аудит эффективности. Под аудит эффективности в основном подпадают государственные программы. В качестве критериев отбора учитываются значение программы для общества, интерес к ней граждан, затраты на ее проведение.

При этом сама процедура аудита эффективности призвана помочь определенной программе в случае, если в процессе ее осуществления возникли трудности или незапланированные последствия. Таким образом, деятельность ΝΑΟ в данном случае всецело направлена на то, чтобы определить причины возникших трудностей и разработать рекомендации, с помощью которых возможно улучшить работу конкретной программы. Следуя данной цели, ΝΑΟ постоянно занимается как изучением практики проведения наиболее успешных программ, так и расследованием причин неудачных проектов. Исходя из их результатов, ΝΑΟ разрабатывает специальные отчеты, содержащие не только выводы проверок, но и материалы "лучшей практики" (URL: nao.org.uk/guidance/index.htm).

Каждой проверке по аудиту эффективности предшествует этап ее планирования, который включает в себя сбор детальной информации, четкое определение целей проверки и ее возможного эффекта. Далее происходит выбор метода анализа данных. В последнее время наметилась тенденция к привлечению широкого круга независимых специалистов в разных областях знания с целью повысить качество вырабатываемых рекомендаций.

Методология аудита эффективности различается в зависимости от объекта (как правило, методология указана в самом отчете). Широко применяются case study, изучение иностранного опыта, анкетные опросы и интервью, изучение отчетов, выезд на место, создание рабочих групп с привлечением экспертов, изучение статистики, консультации с общественностью и всеми заинтересованными и вовлеченными сторонами, фокус-группы, сравнения с аналогичными проектами.

Работа аудиторов по оценке эффективности направлена не только на выявление проблем, но и на обобщение наиболее успешного опыта в этой области и выработку рекомендаций по улучшению работы государственных органов. Например, в 2001 г. Национальная служба аудита опубликовала отчет об измерении результатов работы Правительства, где рассматривалась вся система PSA в целом и практика отдельных министерств (Measuring the performance of government departments; URL: nao.org.uk/publications/nao_reports/00-01/0001301.pdf). Эта работа представила общую картину хода бюджетной реформы, выводы нашли свое отражение в рекомендациях Правительству.

Официальное мнение Контролера и генерального аудитора о финансовой отчетности проверяемого объекта включается в аудиторское заключение, которое с этого момента является одним из обязательных приложений к финансовой отчетности. Отчеты о результатах аудита эффективности также передаются в Парламент.