Условия и факторы сдерживания информационных процессов в управлении делами государства

Неоднократно уже обращалось внимание на замедленность и рассогласованность мероприятий по организации государственной системы управления. К началу 2012 г. этот вопрос приобрел принципиальное значение, ибо недостатки в работе административных органов на всех уровнях формируют уже не просто факторы сдерживания, но превращаются в условие, которое препятствует качеству управления в целом и весьма существенным образом сдерживает инновации в этой области. "Старая телега" не может вынести нового мотора – информационных технологий, и требует коренных преобразований. Они касаются двух блоков организационных и правовых мер: изменения самой системы органов исполнительной власти и затем адекватного выстраивания систем и процессов информационного обеспечения их деятельности. Говорим об органах исполнительной власти, так как вопрос об усовершенствовании деятельности в области законотворчества уже имеет базу в виде реализации идеи "электронного парламента", "электронного законодательства".

Год 2012-й знаменуется достаточно бурными требованиями к преобразованию деятельности органов управления на всех уровнях. Это касается прежде всего федеральной системы администрации, что затрагивает аппараты высших должностных лиц Российской Федерации, системы министерств, ведомств общегосударственного значения. Речь идет об укреплении руководства этими органами, но не только. Обновление персонала руководства, смена кресел в данном случае (при решении вопросов перехода к новому уровню информатизации) не главное. Основная задача обновления системы федеральной администрации связана с более разумным и обоснованным распределением функций и полномочий этих органов. А это влечет пересмотр функциональной нагрузки конкретных министерств, образования новых, т.е. смены функционального и информационного пространства каждого органа исполнительной власти. Специалисты отмечают, что "слабой стороной государства стала неспособность создавать дееспособные и современные административные форматы", что проведения только институциональных реформ в управлении недостаточно. Расхожим тезисом является первоначальное снижение "сферы компетенции бюрократии". А. Шохин считает, что нужно сначала "передать ряд полномочий с федерального уровня на региональный и муниципальные уровни. И последовательно развивать систему самоуправляемых организаций"[1]. И далее отмечает, что "при формировании правительства власти никуда нс уйти от демонстрации новых подходов в управлении всем государством". Эти высказывания в процессе дискуссии совпадают с планами в области административной реформы, так необходимой для реализации планов развития страны на перспективу. Они уже находят воплощение в конкретной перестройке системы федерального управления. Широко обсуждаются меры по изменению систем управления, особенно в социальной и культурной сферах.

Обсуждая меры, необходимые для усовершенствования государственной системы управления, Президент России и Председатель Правительства РФ обращают внимание еще на одно условие – необходимость служащим администрации иметь соответствующую подготовку для квалифицированного использования современных средств своей деятельности, уметь владеть информационными технологиями и целенаправленно их использовать в своей работе. Речь идет о сокращении аппарата и о повышении его квалификации. Только при соблюдении этих условий можно получить ожидаемую отдачу от ИКТ в системе государственного управления.

Кроме отмеченных условий, необходимо обратить внимание и на некоторые факторы, позволяющие повысить отдачу от информационных технологий. Отметим следующие.

1. Понимание и материализация феномена "свобода" в праве как приеме, способе социального регулирования и обеспечения гарантий свободы в информационной сфере.

2. Легитимное введение в состав правоотношений предмета отношений субъектов в информационной сфере. Здесь возникает поле для дискуссий, в которых единственным предметом является "информация" (ГК РФ: документированная информация и формируемые на ее основе информационные ресурсы). Последние шаги в направлении конкретизации предмета отношений остановились на легитимном определении "информационного объекта" как рабочей формы реализации своих функциональных обязанностей, выполнения операций в соответствии с установленными процедурами любого субъекта.

3. Факторы целеполагания в информационном законодательстве в любом управленческом действии. Что ставится во главу угла при подготовке и принятии новых законов и других нормативных правовых актов? Только ли интересы прибыли участников производства программного продукта, иных компонентов инфраструктуры, вклад всего сектора экономики в бюджет или и иные цели, прежде всего цели социального, гуманитарного, управленческого характера?

4. Факторы управляемости информационными процессами и потенциал системоорганизующего влияния информационного ресурса на сферу управления делами общества, государства, конкретных субъектов.

5. Снятие неупорядоченности понятийного аппарата, двойного и тройного толкования однопорядковых терминов, что затрудняет общение и понимание не только разработчиков и юристов, но и представителей каждой из этих групп специалистов.

6. Учет влияния состояния социальной среды и государственно-властной системы на процесс правового регулирования отношений в самой информационной сфере. Соотношение желаемого, возможного и получаемого в итоге реализации информационной политики в системе управления или в результате ее отсутствия.

Концепция ИГП РЛН реализует системный подход в выявлении специфики основных составляющих ИКТ страны и в установлении общих и специфических приемов и форм правового регулирования при этом как относительно предметных областей информатизации, так и разности в правовом статусе и имидже субъектов, участвующих в процессах информатизации. Должны учитываться и особенности уже действующих отраслей права, и их сопредельные сферы влияния с правом информационным.

Генеральное направление правового регулирования определяется состоянием предметно-функционального среза правоотношений и их целей. На этой основе выделяются три предметно-функциональные подсистемы развития ИКТ. Они включают:

1) ИКТ-отрасль (сектор) экономики страны;

2) ИКТ-систему, т.е. форму локализации средств и ресурсов ИКТ в соответствии с интересами определенных субъектов, формирующих свою информационную среду в общем правовом пространстве;

3) ИКТ-процесс – деятельность владельцев информационных систем, информационных ресурсов, сетей в процессе их эксплуатации и использование доступных ресурсов в определенных социальных сферах для оказания публичных и частных услуг и пр.

1. Первая подсистема в этом направлении правового регулирования предполагает создание нормативной правовой основы для развития производственной базы как по технологиям, коммуникациям, так и по формированию информационных ресурсов с учетом их правового режима. Этот режим, как известно, должен быть установлен федеральными законами. Именно на этом уровне правового регулирования закладываются основы гарантий прав создателей программ и программного обеспечения, основы производства и рынка продукции всех видов средств информатизации, информационного производства, работ и услуг.

Именно здесь выявляются степень зависимости российской технологической и технической систем от импорта, перспективы для участия отечественной электроники и информатики во внутреннем и международном обмене.

На этом уровне закладываются правовые основы экономической и информационной безопасности, защиты национальных интересов в области формирования и использования всех элементов инфраструктуры информатизации. В этой части в орбиту правового регулирования включаются такие объекты, как развитие и использование средств связи, на базе которых формируются системы и сети коммуникации информации. Актуальными являются вопросы правового режима локальных, корпоративных, государственных, общедоступных сетей, используемых в Интернете и интранете – глобальных системах коммуникации информации. При этом общие требования к режиму систем связи и коммуникаций конкретизируются по видам систем и сетей. В связи с этим осуществляется подготовка к более решительному обновлению законодательства о средствах современных коммуникаций, более адекватных обстоятельствам, чем действующий Федеральный закон "О связи".

Основополагающим по первому направлению регулирования информатизации мог бы стать федеральный закон "Об экономике и организации сектора информационно-коммуникационных технологий России".

Должны быть решены вопросы правового режима и деятельности государственных и негосударственных (частных) организаций в ИКТ-отрасли российской экономики, порядок их учета, регистрации, мониторинга. Данный закон призван конкретизировать нормы Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", касающиеся цели создания и предмета деятельности унитарных предприятий в области ИКТ. Необходимо оценить и реализовать методы правового регулирования, включая лицензирование работ и сертификацию продукции негосударственных структур (саморегулируемых организаций), которым передаются функции государственных органов.

2. Вторая подсистема правового регулирования концентрирует внимание на регулировании отношений в области создания и функционирования ИКТ-системы. Суть этой деятельности по функциональному признаку связана с установлением порядка и правил формирования и структуризации информационных ресурсов, обрабатываемых информационными системами и АСУ конкретных субъектов.

Материальной основой в данном направлении является информация, формируемая как ресурс определенного субъекта. А в совокупности – ресурс страны в целом. Правоотношения в этой области зависят не только от правового режима информационных объектов – разных форм представления информации, и преимущественно документированной информации, форм ее аккумуляции в базах данных и различных информационных системах, но и от наибольшей ясности в составе и правовом статусе субъектов – участников деятельности в информационной сфере. Количество субъектов, разнообразие их ролей и интересов порождает множество различных проблем и задач правового характера на федеральном, региональном и местном уровнях управления. В каждом конкретном случае встают вопросы о заказчике, финансировании и инвесторах; исполнителях, администраторах, посредниках; круге пользователей информационных систем и условиях пользования ресурсами конкретных автоматизированных систем, о потребителях информационных ресурсов. Заметим особо, что термины "потребитель" и "пользователь" в информационной сфере пока нс получили легальных определений.

Первостепенное значение в этом блоке проблем принадлежит также вопросу документирования информации и на этой основе оформлению информационного объекта, который становится предметом отношений различных субъектов.

Несмотря на упреки в адрес Закона об информации по поводу того, что сфера его действия касается только документированной информации, следует признать, что сфера его действия касается преимущественно документированной информации. Документ в обычной письменной форме, а также в электронной форме, в формах, определенных уже действующими законами РФ, является предметом (объектом), на основе которого формируются самые различные формы информационных ресурсов, используемых в обмене и обращении информации. Именно при этом создаются информационно-правовое пространство и вся гамма информационных отношений. Она делает информацию доступной для юридических исследований, обладает свойством доставлять реальные доказательства в реальных судебных процессах[2]. Наиболее активно эта тема исследуется С. И. Семилетовым[3]. Правовым актом, который бы упорядочил все имеющиеся определения категорий "документ", "электронный документ", "запись", "сообщение", "носитель", "файл", "база данных", может быть федеральный закон "Об электронном документе" или "Об общих принципах организации электронного оборота документов в Российской Федерации". Именно в круге этих вопросов реализуется Федеральный закон "Об электронной подписи", о котором уже было сказано раньше.

3. Не рассматривая всех деталей предложенной концепции, отметим лишь, что третья составляющая законотворчества в информационной сфере определяется на основе понимания специфики ИКТ-процесса.

И по масштабам, и по значимости это сердцевина всего процесса информатизации и основное поле деятельности законодателей и юридической практики. Здесь обеспечивается регулирование отношений, связанных с использованием ресурсов информационных систем, сетевых компонентов информатизации, рациональное использование технологий в рамках созданных и функционирующих информационных систем, организованных информационных ресурсов и документооборота в целях обеспечения взаимодействия органов государственного и иного публичного управления с гражданами, юридическими лицами и иными субъектами информационной сферы. На первом местеинтересы граждан.

Проблемы социальных электронных карт, доверия к услугам Интернета в областях дистанционного обучения, совершения процедур электронных сделок, любые инновационные процессы на всех уровнях и направлениях реальной жизни – это проблемы правового регулирования ИКТ-процесса. Технологии организации "одного окна", технологии интегрирования межведомственных информационных систем при решении однонаправленных и типовых задач требуют установления организационно-правового порядка. Уже отмечалось, что получает развитие и нуждается в уточнении правовая база перехода к электронному голосованию в ходе выборов и референдумов[4]. Российское законодательство предусматривает разработку и использование электронного бюллетеня[5]. Цифровое пространство в его функциональном наполнении имеет явную тенденцию к интенсивному расширению.

По всему спектру организационно-правового порядка отношений различных субъектов действует вся система законодательства национального и международного права. Включение этих отношений в сферу, реализуемую через информационные технологии, осуществляется как на основе специальных законов, так и на основе более глубокой проработки процедур по использованию электронных средств и электронных документов в законодательстве по отдельным отраслям российского права.

Базовым специальным законом России должен стать федеральный закон "О праве на информацию", развивающий нормативную основу Конституции РФ по этой проблеме. Па уровне концепции в этой связи необходимо подчеркнуть недостаточность включения главы о праве на информацию в новую редакцию Закона об информации и закона только о доступе к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такой подход не даст возможности разрешить многие вопросы относительно прав и обязанностей не только граждан, но и юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, различных общественных объединений в сфере использования своих прав на информацию и соблюдения обязанностей в этой области с точки зрения безопасности общества, государства и личности[6]. В ИГП РАН разработана концепция федерального закона "О праве на информацию", отвечающая конституционной норме о праве на информацию, которая относится к нравам граждан. Но предстоит перейти Рубикон и в равной мере сказать о праве на информацию органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, юридических лиц.

Кардинальное значение для упорядочения отношений в процессе использования ИКТ должен сыграть федеральный закон "Об административном статусе и административных процедурах", включающий и раздел об электронных процедурах. Это в значительной мере облегчит организацию и реализацию отношений в публичной сфере управления. В настоящее время очевидно неудовлетворительное состояние определения и согласования нормативных правовых актов, определяющих правовой статус субъектов исполнительной власти, что является и причиной непонимания значимости регулирования процедур на этапе управления, а также отрыв от регулирования процедур в процессе правоохранительной деятельности, где имеются соответствующие процессуальные кодексы. Культура управленческих отношений, реализации функций и полномочий органов государственного управления, органов местного самоуправления в значительной мере может сократить конфликты и правонарушения, требующие вмешательства суда и иных правоохранительных органов.

Нарастает актуальность разработки специальных федеральных законов в сферах уже урегулированных отношений. Это в первую очередь касается отношений гражданского имущественного оборота и в связи с этим отношений с органами государственной власти и местного самоуправления[7].