Укрепление законности и противодействие коррупционным проявлениям на государственной и муниципальной службе

В отечественном законодательстве термин "антикоррупционные стандарты" впервые был упомянут в 2001 году в проекте федерального закона "Основы антикоррупционной политики", согласно ст. 2 которого под "антикоррупционными стандартами" следовало понимать единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы. В законопроекте (ст. 26 "Антикоррупционные стандарты в сферах государственной власти, государственной и муниципальной служб") предусматривалось, что в целях предупреждения коррупции среди лиц, замещающих государственные должности, должности государственной или муниципальной службы, устанавливаются гарантии, ограничения и запреты.

В настоящее время проблема коррупции и ее ОГЛАВЛЕНИЕ, на наш взгляд, не требует дополнительных разъяснений и уточнений. Очевидно, что коррупция относится к числу наиболее опасных социально-правовых явлений, приводящих к ослаблению государственной власти и ее институтов. К сожалению, можно констатировать также, что коррупция стала одной из характеристик современной действительности, являясь препятствием на пути к формированию качественно нового образа будущей России.

В 90-х гг. прошлого века коррупция буквально захлестнула формирующуюся систему органов государственной власти, деформировала не только ее структуру, но и кадровый ресурс, что привело к созданию малоэффективного механизма государственного управления. Попыткой противостоять данной ситуации стало издание Указа Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 362 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", нормами которого устанавливался ряд запретов для служащих государственного аппарата (запреты заниматься предпринимательской деятельностью, оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения и получать за это вознаграждения, выполнять иную оплачиваемую работу и др.).

Однако, как показала практика, реализация указанного нормативного акта Президента РФ во многом оказалась фиктивной, поскольку отсутствовало четкое правовое регулирование целого ряда вопросов, связанных с прохождением государственной службы.

В целях обеспечения функционирования федеральной государственной службы Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267 было утверждено Положение о федеральной государственной службе, в котором устанавливались общие нормы о государственной службе, основные принципы ее организации и порядок прохождения. Данный документ должен был способствовать формированию государственного аппарата из высококвалифицированных специалистов, стоящих вне экономических и политических влияний, и обеспечению стабильности правового положения служащих.

Кроме того, этим Положением была предусмотрена система запретов и обязанностей для государственных служащих, а именно: государственный служащий был нс вправе заниматься предпринимательской деятельностью, получать в связи с исполнением должностных полномочий подарки, денежное и иное вознаграждение от юридических лиц и граждан и т.д.

Важным этапом дальнейшего формирования нормативной правовой базы государственной службы, как отмечалось ранее, стал Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Данный Закон регулировал службу в федеральных государственных органах и в государственных органах субъектов РФ. В этом Законе впервые было юридически закреплено определение понятия "государственной службы" как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Кроме того, устанавливался правовой статус государственных служащих, ограничения, связанные с поступлением на государственную службу, правовые гарантии, вопросы ответственности, порядок прохождения государственной службы.

В ст. 11 данного Закона впервые был закреплен перечень ограничений, связанных с государственной службой антикоррупционного характера. Помимо запрета на занятие предпринимательской деятельностью государственный служащий обязан передавать в доверительное управление па время прохождения государственной службы находящиеся в сто собственности доли (акции) в уставном капитале коммерческих организаций.

Таким образом, по своему функциональному назначению Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" должен был стать основным законодательным актом, определяющим правовой статус государственных служащих независимо от вида государственной службы, на которой они состоят. Кроме того, его принятие явилось важным этапом в становлении отечественного антикоррупционного законодательства.

Вместе с тем в начале 2000-х гг. отмечалось, что основным препятствием на пути проводимых экономических реформ являлась недостаточная эффективность государственного аппарата. Приоритетными задачами развития государственного управления были обозначены оптимизация системы государственных органов и сокращение осуществляемых ими функций, также отмечалась необходимость разработки механизмов противодействия коррупции.

В рамках модернизации института государственной службы была разработана и утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Концепция была направлена на повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание ее целостной системы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей.

В целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения возможных злоупотреблений Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих. Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа, исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и ОГЛАВЛЕНИЕ его деятельности.

27 мая 2003 г. был принят Федеральный закон № 58-ФЗ, которым впервые юридически закреплена видовая классификация государственной службы и ее деление на самостоятельно обособленные виды (государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу). По своей сути данный закон явился базовым актом, который установил общие принципы и закрепил основы правового регулирования государственной службы в России. В соответствии со ст. 10 этого Закона правовое положение (статус) государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

В развитие указанных положений 27 июля 2004 г. принят Федеральный закон № 79-ФЗ, регламентирующий вопросы прохождения гражданской службы. В ст. 15 данного Закона установлена обязанность гражданского служащего соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать предусмотренные законом запреты.

В ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ установлены ограничения, связанные с государственной гражданской службой, условия, при которых гражданин не может быть принят на нее, а государственный гражданский служащий не может на ней находиться; ст. 17 предусмотрены запреты, связанные с государственной гражданской службой; в ст. 18 перечислены требования к служебному поведению гражданского служащего, которые в целом аналогичны по содержанию общим принципам служебного поведения государственных служащих. Порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской службе установлен ст. 19.

Согласно ст. 20 и 20.1 Федерального закона № 79-ФЗ гражданские служащие обязаны представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Кроме того, среди антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы следует выделить административные процедуры, обусловливающие порядок поступления и прохождения государственной гражданской службы, в том числе проведение конкурсов на замещение вакантных должностей и включение в кадровый резерв, аттестаций, квалификационных экзаменов и др.

Позднее практически аналогичная система стандартов служебного поведения государственных служащих, но для муниципальных служащих была введена в Федеральный закон № 25-ФЗ.

Вместе с тем руководством страны неоднократно отмечалась необходимость принятия специальных законопроектов, направленных на противодействие коррупции. При этом, в качестве одной из главных причин неэффективности борьбы с коррупцией назывались отсутствие федерального закона "О противодействии коррупции" и нормативного определения самого понятия "коррупция".

19 мая 2008 г. Президентом РФ проведено совещание по вопросам противодействия коррупции, где были обозначены первоочередные ключевые направления в антикоррупционной работе, итогом которой стало принятие

Федерального закона № 273-Φ3. Им установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы ее предупреждения и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, а в ст. 7 в качестве меры но ее профилактике названо "введение антикоррупционных стандартов", т.е. установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции.

Федеральный закон № 273-Φ3 стал своеобразным фундаментом на пути дальнейшего развития законодательной основы противодействия коррупции: в течение нескольких лет были приняты нормативные правовые акты Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ, внесены изменения в действующие законодательные акты. Среди них следует выделить Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции", с учетом положений которого правовой статус отдельных категорий государственных служащих претерпел значительные изменения. Согласно положениям указанного Закона на военнослужащих, служащих органов внутренних дел, сотрудников органов прокуратуры и таможенных органов, судебных приставов распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом № 273-Φ3 и ст. 17, 18 и 20 Федерального закона № 79-ФЗ.

21 ноября 2011 г. в целях совершенствования государственной антикоррупционной политики, а также унификации прав, обязанностей, ограничений и запретов, связанных с государственной службой, Президентом РФ подписан Федеральный закон № 329-Φ3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции". В соответствии с ним система антикоррупционных ограничений, запретов и обязанностей распространена на государственных и муниципальных служащих, а также лиц, занимающих государственные и муниципальные должности. Кроме того, ряд ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, распространил свое действие на работников государственных корпораций и фондов, а также организаций, создаваемых для выполнения поставленных перед государственными органами задач.

Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" регламентированы правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел. При этом в ст. 5 указанного Закона установлено, что взаимосвязь службы в органах внутренних дел и государственной службы иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы и принципов ее построения и функционирования, а также посредством установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы.

В 2012 г. работа по становлению и развитию правовой основы противодействия коррупции и совершенствования государственного управления в области противодействия коррупции была продолжена.

Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2012–2013 гг. Национальным планом, в том числе предусмотрена подготовка предложений о порядке распространения антикоррупционных стандартов, установленных для государственных служащих, на лиц, замещающих должности в организациях, создаваемых Российской Федерацией, и лиц, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственным и органами.

3 декабря 2012 г. был принят упомянутый ранее Федеральный закон № 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", вступивший в силу с 1 января 2013 г.

В ст. 1 указанного Закона предусмотрено, что в целях противодействия коррупции устанавливаются правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), и членов его семьи их общему доходу, а также определяются категории лиц, за расходами которых осуществляется контроль, порядок осуществления такого контроля, механизм обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы.

Законом определен круг лиц, в отношении которых устанавливается контроль за расходами. В частности, это лица, замещающие:

– государственные должности Российской Федерации, в отношении которых не установлен иной порядок осуществления контроля за расходами;

– должности членов Совета директоров Банка России;

– государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности на постоянной основе;

– должности в государственных корпорациях.

Основанием для принятия решения об осуществлении контроля за расходами является достаточная информация о том, что данным лицом, его супругой (супругом) или несовершеннолетними детьми совершена сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций на сумму, превышающую общий доход данного лица и его супруги (супруга) по основному месту их службы за три последних года, предшествующих совершению сделки. Указанная информация в письменной форме может быть представлена правоохранительными органами, постоянно действующими руководящими органами политических партий, Общественной палатой РФ или общероссийскими средствами массовой информации.

В указанном Законе регулируются порядок контроля за расходами, права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляется контроль, органов, подразделений и должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений.

Непредставление лицом сведений о своих расходах является правонарушением. В этом случае лицо подлежит освобождению от замещаемой должности и увольнению.

При выявлении в ходе осуществления контроля за расходами обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии расходов доходам, материалы представляются в органы прокуратуры. При получении таких материалов Генеральный прокурор РФ или подчиненные ему прокуроры в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы.

В случае если в ходе осуществления контроля выявлены признаки преступления, административного или иного правонарушения, материалы направляются в государственные органы в соответствии с их компетенцией.

Установленные вышеназванным Законом меры в целом согласуются с Национальной стратегией противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460, соответствуют требованиям международных конвенций об установлении ответственности за незаконное обогащение. Кроме того, они позволят существенно уменьшить экономическую привлекательность коррупционного поведения и тем самым реально повысить эффективность антикоррупционного механизма.

Резюмируя все вышесказанное, следует отметить, что проблема профессиональной этики и соблюдения требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих связана с тем, что их деятельность должна отвечать не только положениям российского законодательства о государственной службе, но общепринятым моральным принципам и нормам российского общества и государства, общепризнанным принципам и нормам международного права. Наиболее действенным механизмом, способствующим формированию надлежащей нравственности государственных и муниципальных служащих, является разработка и нормативное закрепление на государственном и муниципальном уровнях специальных "этических кодексов". Положения этих кодексов не только опираются на служение общественным интересам и демократическим ценностям, но и конкретизируют их требования в соответствии со спецификой правового статуса государственных и муниципальных служащих, особенностями их служебной деятельности.