Учет мнения населения – конституционное условие осуществления муниципально-территориальных изменений и преобразований
Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В данном конституционном положении, с одной стороны, в определенной мере получили отражение территориально-самоуправленческие начала, связанные с признанием прав населения на выражение своего мнения по поводу возможных изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. С другой стороны, из данной формулы следует, что решение соответствующего вопроса – в отличие от определения структуры органов местного самоуправления – осуществляется не самостоятельно местным населением, а органами государственной власти с учетом его мнения. Таким образом, изменение границ территорий муниципальных образований в соответствии с Конституцией РФ не относится к вопросам местного значения.
В связи с этим принципиальное значение приобретает вопрос о степени обязательности мнения населения для органов государственной власти, а также о порядке и возможных формах его учета.
Конкретизируя конституционную формулу об "учете мнения населения" при изменении границ муниципальных образований, Федеральный закон № 131-ФЗ, как уже было отмечено, использует дифференцированный подход к изменению границ муниципальных районов и поселений и, если проводимое изменение связано с отнесением территорий отдельно входящих в их состав населенных пунктов (поселений) к территориям других муниципальных районов или поселений, то оно требует согласия населения, выраженного в форме голосования, приравненного к местному референдуму. В иных случаях требуется уже не согласие населения, а учет мнения населения, выраженный, как прямо указывается в Федеральном законе № 131-ФЗ, соответствующими представительными органами (ч. 4 ст. 12). Более того, в соответствии с Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ, внесшим изменения и дополнения в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривается возможность получения согласия населения поселений и городских округов, выраженного не путем голосования населения, а представительными органами соответствующих поселений и городских округов, в частности при изменении границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов (ч. 2.1 ст. 12). В свою очередь, Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ, изменивший редакцию нормы ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, связал с получением согласия населения, выраженного представительными органами поселений, процедуру объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований.
Само по себе установление законодателем различных форм учета мнения населения при проведении разных муниципальнотерриториальных изменений не является отступлением от Конституции РФ, которая непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Определении от 6 марта 2008 г. № 214-О-П, осуществляя свои регулятивные полномочия в указанной сфере, законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, в частности он вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных но своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Однако при этом законодатель не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципальных образований. Конституционный Суд указал также, что законодатель во всяком случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, требуют непосредственного волеизъявления населения соответствующей территории, поскольку иное означало бы, что местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта нрава на осуществление муниципальной власти, гарантируемым, в частности, запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).
Таким образом, очевидно, что если и возможен учет мнения и тем более получение согласия населения в форме решения представительного органа, то это должно быть обеспечено специальной процедурой предварительного выявления мнения населения, например в форме публичных слушаний, опроса и т.п., которые предшествовали бы решению представительного органа.
Если же при изменении границ муниципального образования (ст. 12), преобразовании муниципальных образований (ст. 13) или упразднении городских и сельских поселений (ст. 13.1) затрагивается положение избранных населением органов местного самоуправления, в соответствии с выраженной Конституционным Судом РФ правовой позицией может быть необходим и местный референдум. Так, в своем постановлении по "удмуртскому делу" Суд констатировал неконституционность действий по упразднению муниципальных образований на уровне районов и городов республиканского подчинения, включая досрочное прекращение полномочий избранных населением органов самоуправления, на том основании, что они были осуществлены без учета мнения населения. Конституционный Суд постановил, что "наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах (когда решается вопрос о прекращении полномочий избранных населением путем всеобщего прямого голосования органов самоуправления) является референдум" (абз. 5 п. 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П). Тем самым Суд ориентировал на необходимость применения принципа адекватности, примерной равноценности формы учета мнения населения при решении вопросов, вытекающих из ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, ранее примененным формам участия граждан в создании муниципального образования и его органов. Но это не есть требование императивного характера, как это явствует из последующего текста Постановления Конституционного Суда РФ. Пытаясь найти разумный компромисс, Конституционный Суд РФ как бы "смягчает" им же провозглашенный принцип адекватности указанием на те обстоятельства, которые могут исключить его. В частности, отмечается, что по вопросу об упразднении муниципального образования и прекращении полномочий выборных органов референдум должен быть проведен лишь по требованию населения. Если же требование не заявляется, то по соответствующим вопросам достаточно решения выборных органов местного самоуправления. Такой подход в принципе соответствует заложенной в ч. 2 ст. 131 Конституции РФ идее субсидиарности мнения населения. Правда, расхождения между мнением населения и предлагаемым решением органа государственной власти должны быть мотивированы и доведены до сведения населения еще до принятия окончательного решения. Иными словами, конституционное требование учета мнения населения означает в данном случае, что, принимая решения, связанные с изменением пространственной сферы реализации права па осуществление местного самоуправления, органы государственной власти обязаны обеспечить населению как территориальным объединениям граждан, коллективно реализующим на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления, реальную возможность непосредственно или через органы местного самоуправления сформулировать свою позицию в отношении предполагаемого территориального изменения, условий реализации своего права на осуществление местного самоуправления.
Особое внимание следует уделить вопросу об учете мнения населения при переходе к новой территориальной организации местного самоуправления, установленной Федеральным законом № 131-ФЗ. Он предполагает несколько вариантов территориальных преобразований: а) наделение статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района существующих муниципальных образований; б) преобразование существующих муниципальных образований; в) упразднение городских и сельских поселений, образование новых муниципальных образований. При этом данный Закон не исключает, что образование новых муниципальных образований может быть проведено не только на основе существующей системы территориальной организации органов публичной власти в конкретном субъекте Федерации, но и в рамках вновь сформированных границ и новых территорий муниципальных образований, то есть как бы с "чистого листа". В ряде случаев наличие такой фактической дискреции – тем более в условиях императивности и безальтернативности нормативных положений Федерального закона № 131-ФЗ, касающихся границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, – привело к тому, что законодатели субъектов РФ, предполагая, что вводимая ими в целях реализации федерального законодательства нормативная регламентация территориальной организации местного самоуправления имеет по существу первичное значение, т.е. устанавливает границы муниципальных образований впервые, исходили из отсутствия необходимости обеспечения учета мнения населения муниципальных образований при проведении соответствующих мероприятий. В результате жители упраздненных или преобразованных муниципальных образований могли быть поставлены в иные, зачастую худшие в сравнении с предыдущими, условия реализации как права на осуществление местного самоуправления, так и иных, главным образом социальных, прав, имеющих территориальную "привязку" (например, при упразднении сельских поселений и включении их в состав городского округа, жители таких сел утрачивают статус сельских жителей и, соответственно, лишаются права на получение сельских льгот, надбавок и т.д.).
Как показывает анализ применения положений Федерального закона № 131-ФЗ, проблемы, связанные с приведением территориальной организации местного самоуправления в соответствие с ее новыми принципами, в силу своей повышенной остроты довольно часто становятся предметом рассмотрения как судов общей юрисдикции, так и органов конституционного правосудия. Так, за относительно короткий срок действия нового законодательства Верховным Судом РФ принято уже около 100 решений, касающихся учета мнения населения муниципальных образований при изменении их территориальной основы[1]. Неоднократно ставились соответствующие вопросы и перед Конституционным Судом РФ[2].
Конституционный Суд РФ исходит из того, что решение вопроса о соблюдении требований ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ при изменении территории муниципального образования, равно как и о самом факте изменения этой территории, может быть принято, с одной стороны, с учетом предложенного в его решениях конституционного истолкования положений федерального законодателя о реализации принципов территориальной организации местного самоуправлении в условиях осуществляемых муниципальных преобразований и, с другой стороны, если это касается конкретного муниципального образования, только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от установления которых Конституционный Суд РФ обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон. На этой основе следует анализировать подходы Конституционного Суда к оценке положений гл. 12 Федерального закона № 131-ФЗ, в которой определены особенности осуществления местного самоуправления в период его реформирования.
В соответствии с ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу гл. 12 данного Федерального закона, в период со дня вступления ее в силу до 1 января 2006 г. допускаются исключительно в порядке и по основаниям, установленным ст. 84 и 85 данного Федерального закона; изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих па день вступления в силу гл. 12 данного Федерального закона, производится с соблюдением требований соответственно его ст. 12 и 13 (т.е. с учетом мнения населения данных населенных пунктов, выраженного в установленной форме). Вместе с тем 28 декабря 2004 г. Федеральным законом № 186-ФЗ в ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ было внесено дополнение, которое предусматривает, что в случае наличия в составе территории (в границах) муниципального образования (за исключением района) города и других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями, не позднее 1 марта 2005 г. законом субъекта РФ принимается решение:
– об упразднении указанных муниципальных образований (за исключением города) и соответствующих органов местного самоуправления не позднее 1 января 2006 г., если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты;
– об исключении территорий населенных пунктов, находящихся за пределами городской черты, из состава территории указанного муниципального образования;
– об упразднении внутригородских муниципальных образований.
Названные законоположения непосредственно не предусматривают принятие органами государственной власти субъектов РФ решения об упразднении муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты, учета мнения населения соответствующих муниципальных образований. Вместе с тем само по себе отсутствие в переходных положениях Федерального закона специального указания на необходимость учета мнения населения муниципального образования, находящегося в пределах городской черты, при решении вопроса о его упразднении не означает, по мнению Конституционного Суда РФ, установление федеральным законодателем особого порядка решения вопроса об изменении территориальной организации местного самоуправления в части наделения городских населенных пунктов, в границах которых располагаются муниципальные образования, статусом городского округа, исключающего при этом учет мнения населения соответствующих муниципальных образований.
Содержащиеся в абз. 5 ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ положения не могут рассматриваться вне связи с конституционными принципами и нормами и конкретизирующими их общими основными положениями самого названного Федерального закона, устанавливающими правовые условия и стандарты признания, соблюдения и защиты прав граждан па осуществление местного самоуправления в Российской Федерации. Устанавливая правовое регулирование перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, федеральный законодатель, реализуя положения ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, должен исходить из общего принципа недопустимости изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, – независимо от форм такого изменения – без учета мнения населения, выраженного в установленной форме (ч. 3 ст. 83, абз. 1 ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ). Следовательно, в отсутствие какого-либо специального нормативного регулирования, а также исходя из презумпции конституционности действий федерального законодателя, положения абз. 5 ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ в части, касающейся решения вопроса об упразднении находящихся в пределах городской черты муниципальных образований, как непосредственно затрагивающего пространственные пределы реализации права на осуществление местного самоуправления, не могут рассматриваться как не предполагающие учета мнения населения.
Одновременно при установлении уполномоченными органами, разрешающими вопрос о наделении муниципального образования статусом городского округа, факта вхождения в состав территории данного муниципального образования других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями, но находящихся за пределами городской черты, соответствующие муниципальные образования, как это прямо предусмотрено абз. 5 ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ, подлежат исключению из состава территории муниципального образования, статус которого изменяется. Поскольку же в данном случае не происходит изменения пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления как в отношении жителей муниципального образования, которое наделяется статусом городского округа, так и в отношении жителей входящих в состав его территории самостоятельных муниципальных образований, учета мнения населения указанных муниципальных образований при решении этого вопроса не требуется.
Таким образом, отсутствие в региональных законах – в том числе в тех, которые оспаривались в Конституционном Суде РФ на предмет их соответствия требованиям, в частности ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, – прямого указания на необходимость соблюдения данного конституционного требования, при этом содержащегося в Федеральном законе № 131-ФЗ, а также в Европейской хартии местного самоуправления, не может истолковываться как его отрицание соответствующими законами субъектов Федерации. Данный принцип в силу Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ применительно к урегулированному ими кругу отношений действует непосредственно, определяет деятельность законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления и обеспечивается правосудием.